A CURA DI MARIO ALDO TOSCANO E ANTONELLA CIRILLO SULLA RAZIONALITÀ OCCIDENTALE PROCESSI, PROBLEMI, DIALETTICHE FrancoAngeli V ic h ia n a S to ri a e cr it ic a d el p en si er o so ci al e Vichiana Storia e critica del pensiero sociale diretta da Mario Aldo Toscano Comitato scientifico: Maurice Aymard (Ecole des Hautes Etudes, Paris); Davide Bigalli (Facoltà di Lettere e filosofia, Milano); Giuliana Gemelli (Facoltà di Lettere e filosofia, Bologna); Agnes Heller (New School for Social Research, New York); Alberto Izzo (Facoltà di Sociologia, Roma); Orlando Lentini (Facoltà di Sociologia, Napoli); Carlo Marletti (Facoltà di Scienze politiche, Torino); Anthony Pagden (King's College, Cambridge); Mario Aldo Toscano (Facoltà di Scienze politiche, Pisa); Immanuel Wallerstein (Fernand Braudel Center, Binghamton, Usa). La collana muove dai seguenti presupposti: offrire, nel campo delle discipline sociali, testi di riscoperta, ricostruzione e reinterpretazione di temi culturalmente importanti; meditare nuove problematiche in connessione con il divenire dei tempi, sviluppando un pensiero innovativo; dilatare lo spettro degli interessi sociologici verso orizzonti più ampi, stimolando il confronto con altre forme del sapere socialmente significativo; tentare stili di ricerca e di riflessione in grado di contribuire alla comprensione non convenzionale della realtà storica; promuovere percorsi di lavoro occultati dalla dominanza delle tradizioni occidentali "forti"; configurare una palestra di dialogo internazionale allo scopo di aprire le scienze sociali al di là dei confini accademicamente ereditati; riconoscere, da un'ottica cosmopolita e critica, i fili dell'intelligenza italiana nel contesto ideale dell'Europa. I lettori che desiderano informarsi sui libri e le riviste da noi pubblicati possono consultare il nostro sito Internet: www.francoangeli.it e iscriversi nella home page al servizio "Informatemi" per ricevere via e.mail le segnalazioni delle novità. A CURA DI MARIO ALDO TOSCANO E ANTONELLA CIRILLO SULLA RAZIONALITÀ OCCIDENTALE PROCESSI, PROBLEMI, DIALETTICHE I saggi raccolti nel presente volume sono stati sottoposti al controllo rigoroso del Comitato scientifico. Grafica della copertina: Elena Pellegrini Copyright © 2013 by FrancoAngeli s.r.l., Milano, Italy. L'opera, comprese tutte le sue parti, è tutelata dalla legge sul diritto d'autore. L'Utente nel momento in cui effettua il download dell'opera accetta tutte le condizioni della licenza d'uso dell'opera previste e comunicate sul sito www.francoangeli.it. Indice Introduzione Lettera, pag. 7 Le sequenze del discorso, » 15 Prima parte. Orizzonti Preliminari La costruzione dell' , » 27 La nuova frontiera del senso: il paradigma del dono, » 38 Letture Elementi antropologici e neogiusnaturalismo nell'ultimo Parsons, » 55 La razionalità e il quotidiano. Alcune considerazioni intorno a Harold Garfinkel, » 71 La razionalità occidentale: linee essenziali di un universalismo malcelato, » 81 È forse colpa di Max Weber? Tre brevi 'considerazioni intermedie', » 91 La razionalità della società moderna. Una ricostruzione di alcuni studi su Max Weber, » 99 L'inversione del rapporto mezzi-fini. Limiti della razionalità occidentale, » 108 Soggetto e istituzioni. La critica alla razionalità in Thorstein Veblen, » 116 Composizione sociale, cittadinanza e governo rappresentativo a partire da Rousseau, » 124 Mente e mano: all'origine della separazione, » 132 Percorsi Metodo per conoscere, » 142 Le società contemporanee come società dell'informazione e della conoscenza: possibili letture, » 155 Razionalità e sviluppo: dallo sviluppismo ai nuovi approcci, pag. 168 De-istituzionalizzazione e precarizzazione. L'emergere di forme di razionalità alternative, » 177 Tempo sociale e stili di vita. Un'analisi qualitativa, » 186 La possibile speranza. Oltre la tristezza del pensiero, » 197 Luoghi Psicologia e fotografia, » 205 Seconda parte. Applicazioni Pluralità di mondi Secolarizzazione. Nodi, conflitti, superamenti, » 215 Una società post-secolare? La razionalità oltre la secolarizzazione. Ipotesi per una ricerca, » 230 Le 'insidie' del pellegrino, » 237 Governare la società Antipolitica e ademocratismo, » 247 Governa e spazio urbano: l'emergere della città biopolitica, » 256 Razionalità linguistica e agire amministrativo, » 270 I limiti del web tra forme di partecipazione e "feticismo della soggettività", » 281 Stato sociale e diritti Le categorie giuridiche per una interpretazione razionalizzata del Welfare State, » 290 Il paradosso della giuridificazione nello Stato sociale, » 304 Dall'espansione alla crisi del Welfare State. Una ricostruzione dei fattori critici nel modello italiano, » 319 La demolizione dello Stato sociale, » 333 Globalizzazione, capitalismo, democrazia. Una riflessione sul ruolo dei migranti, » 338 Gli autori » 349 319 Dall'espansione alla crisi del welfare state. Una ricostruzione dei fattori critici nel modello italiano Luca Corchia 1. Nascita ed espansione dello stato sociale L'istituzionalizzazione delle politiche di welfare state è parte di quel complesso processo di modernizzazione che ha modificato profondamente le condotte delle singole persone, le forme di vita associata e i sistemi sociali. Molteplici sono i livelli macro, meso e micro interessati e in ognuno di essi si è sviluppata una fitta trama di interconnessioni fenomeniche da considerare. Al livello macrosociale, la genesi e lo sviluppo del welfare state è riconducibile all'interdipendenza funzionale tra un sistema economico di mercato in perpetua trasformazione e i regimi politico-istituzionali, sottoposti a composite istanze di razionalizzazione organizzativa e di legittimazione sociale. Pur con sequenze temporali e modelli istituzionali difformi, sin dalla seconda metà dell'Ottocento, gli stati nazionali europei introducono le prime forme di tutela delle fasce più deboli della popolazione per dare risposta a una serie di problemi emergenti dalla 'grande trasformazione'1. Il quadro storico vede il mutamento dell'organizzazione sociale, con la nascita del proletariato industriale urbano e, specularmente, la distruzione della civiltà contadina in cui si collocavano le forme solidaristiche familiari e comunitarie. Lo sviluppo delle nuove tecniche produttive e manageriali modifica radicalmente il mondo del lavoro agricolo e artigianale determinando una rapida obsolescenza di vecchi mestieri e uno stato di disoccupazione strutturale, aggravato dalla dinamica alterna dei cicli economici. Ciò comporta la diffusione della povertà tra contadini e artigiani, la permanenza di una manodopera industriale di riserva e la spinta all'emigrazione di massa, verso le aree, città e i paesi, che sono in grado o sembra che possano offrire maggiori opportunità di lavoro e benessere. L'intensificazione dei ritmi di lavoro nella produzione meccanizzata e l'impiego di maestranze non specializzate, tra cui molte donne e bambini, concorre alla maggiore incidenza di infortuni sul lavoro. La concentrazione delle maestranze nelle industrie e negli slums, inoltre, favorisce il disagio abitativo 1 K. Polanyi (1944), trad. it. La grande trasformazione. Le origini economiche e politiche della nostra epoca, Einaudi, Torino, 1974. 320 e la diffusione delle malattie professionali ed epidemiche, mentre, lo sradicamento dalle comunità di origine accresce l'indigenza dei ceti meno abbienti2. La maggiore disponibilità di risorse economiche rende possibile un intervento diretto da parte degli apparati statali attraverso l'erogazione di servizi che, inizialmente, si risolvono nell'introduzione dei primi schemi di assicurazione obbligatoria per i lavoratori al fine di garantire la riproduzione fisica e l'integrazione sociale delle masse lavoratrici indispensabili alla produzione. La politica interventista degli stati nazionali nella riorganizzazione dei cicli economici e dei rapporti sociali sancisce la fine del 'capitalismo liberale'. Questa istanza sistemica di regolazione e controllo è più marcata nei paesi, come la Germania3, con regimi monarchico-autoritari e assetti economicosociali arretrati in cui prevale un modello di 'welfare occupazionale', volto al mantenimento del reddito in maniera frammentata e differenziata per le diverse categorie lavorative attingendo prevalentemente ai contributi sociali4. Tali concessioni furono il risultato di una lotta di rivendicazione che intrapresero le associazioni sindacali e i partiti dei lavoratori, in opposizione a un regime nobiliare e borghese irrigidito nella difesa dei propri interessi di classe. Il riconoscimento di partecipazione politica e giustizia sociale delle masse proletarie, contadine e operarie trovarono sostegno in parte del ceto borghese e rappresentanza nelle associazioni dei lavoratori e nei partiti socialdemocratici e, dopo innumerevoli e violenti conflitti, ebbero alcuni esiti. Tra le classi sociali si iniziò a negoziare un compromesso tra valori e interessi antagonisti5. Come ha sintetizzato Habermas, i diseguali rapporti nella ripartizione dei patrimoni e dei redditi furono gestiti dall'amministrazione statale non tanto modificando la divisione classista quanto per via indiretta tramite le politiche sociali di sicurezza e di redistribuzione. La 'sostituzione' delle funzioni del mercato con le funzioni dello stato sociale avvenne con la riserva del mantenimento del primato dell'economia, ossia con la garanzia che il sistema continuasse a essere regolato dalla dinamica capitalistica della crescita: "Interventi correttivi nel modello distributivo di risarcimenti sociali non provocano in genere alcuna reazione da parte dei gruppi privilegiati soltanto se possono essere finanziati dagli incrementi del prodotto sociale e non intaccano i patrimoni"6. Fintantoché gli investimenti continuano a essere presi in base a criteri di red- 2 P. Pombeni, Introduzione a Storia dello Stato Sociale, Laterza, Roma-Bari, 1986. 3 Il primo modello di welfare state viene fatto risalire alla Germania di Otto Von Bismark, sotto il cui governo furono approvate le normative sull'assicurazione contro le malattie (1883), sugli infortuni sul lavoro (1884) e sull'assicurazione contro l'invalidità e la vecchiaia (1889). 4 M. Ferrera, L'analisi delle politiche sociali e del welfare state, in Id., a cura di, Le Politiche Sociali, il Mulino, Bologna, 2006, pp. 26-27. 5 J.-A. Bergougnoux, B. Manin, La social-démocratie ou le compromis, Puf, Paris, 1979. 6 J. Habermas (1981), trad. it. Teoria dell'agire comunicativo. Vol. II. Critica della ragione funzionalistica, il Mulino, Bologna, 1986, p. 1012. 321 ditività e si perpetua l'ineguale distribuzione di patrimoni e redditi, anche la classe capitalista può accettare una giuridificazione di forme di solidarietà. Tanto più che l'aumento della domanda di beni e servizi è indispensabile alla commercializzazione delle grandi imprese del 'capitalismo organizzato'. Sino alla Seconda guerra mondiale la protezione sociale fu rivolta principalmente alla classe operaia, con l'obiettivo di assicurare la riproduzione della forza lavoro e di limitare una conflittualità che minava il sistema capitalistico. A partire dal 1945, il compromesso tra valori e interessi antagonisti viene costituzionalizzato e implementato amministrativamente sul piano giuridico con il riconoscimento di un nuovo tipo di diritti soggettivi: i diritti sociali. Assieme ai diritti civili di tradizione liberale e quelli politici di tradizione repubblicana, la 'terza generazione' dei diritti pone il problema delle condizioni materiali che permettano la rimozione – o almeno la riduzione – della diseguaglianza sottesa ai rapporti sociali e la promozione delle pari opportunità. Secondo Jürgen Habermas l'evoluzione, 'tutto sommato lineare', che Marshall e la tradizione americana collegano al concetto di cittadinanza coglie abbastanza bene, al netto delle rivendicazioni e dei conflitti, la generale tendenza verso quella che i sociologi chiamano 'inclusione'. Negli stati democratici, a un numero sempre più crescente di persone viene riconosciuto il diritto di accesso alle risorse materiali e simboliche – identitarie, relazionali e culturali – che consentono di concorrere alla determinazione della sovranità popolare7. Il principio di eguaglianza, cardine del concetto di democrazia politica, può trovare adeguate condizioni di esercizio se sono introdotti e consolidati dei sistemi di assistenza, tutela e compensazione che promuovano le pari opportunità tra individui con differenti posizioni economiche, sociali e culturali di partenza. Anche nei momenti più aspri della lotta distributiva sulla destinazione delle risorse pubbliche, sulla politica dei redditi, sulla disciplina del lavoro, etc., tra i partiti riformisti non sono mai controverse le categorie del risarcimento: denaro, tempo libero e sicurezza. Certamente, questi primary goods sono i mezzi neutrali atti a raggiungere una molteplicità indeterminata di bisogni di autorealizzazione, selezionati in base ai valori personali. Eppure, senza di essi la partecipazione civica e politica è ostacolata. Ai fini della legittimazione è all'opera un nuovo livello di giuridificazione che impegna le istituzioni a ridurre lo iato tra eguaglianza giuridica e fattuale e rafforzare l'autonomia privata e pubblica dei cittadini. Lo Stato sociale istituzionalizza e persegue l'aspettativa che le contingenze di una società comples- 7 T.H. Marshall (1950), Cittadinanza e classi sociali, Utet, Torino, 1976. Sulla tesi di Marshall, secondo cui lo status dei cittadini si sia progressivamente allargato e approfondito attraverso l'estensione dei diritti soggettivi, si vedano le considerazioni che J. Habermas (1992) svolge nel capitolo Paradigmi del diritto di Fatti e norme. Contributi a una teoria discorsiva del diritto e della democrazia, Guerini e Associati, Milano, 1996, pp. 459-527. 322 sa e differenziata possano essere addomesticate adoperando un potere che interviene con prestazioni amministrative in forme preventive o riparative. Le istituzioni pubbliche si assumono il compito di realizzare un mix di politiche sociali di tipo redistributive, assistenziali e previdenziali mediante l'erogazione di servizi, trasferimenti monetari e agevolazioni fiscali. Si tratta di un modello di 'welfare universalistico' che, nei regimi democratici di diritto, è imperniato su principi egualitari ed è finalizzato a rendere onnicomprensive la copertura e l'accesso a prestazioni pubbliche previdenziali, sanitarie, socio-assistenziali ed educative, finanziate da contributi e fiscalità generale8. L'obiettivo generale che tali sistemi di intervento si sono prefissati è stato quello di combinare la crescita economica con la coesione e promozione sociale, con l'intento di assicurare contro i rischi conseguenti a disoccupazione, malattia, invalidità, vecchiaia, attenuare la povertà, prevenire e tutelare la salute e la qualità della vita, l'istruzione dei giovani e la formazione degli adulti, le pari opportunità tra donna e uomo e l'integrazione degli stranieri. L'espansione degli ambiti di intervento sociale e la loro estensione a settori crescenti della middle class sono continuative sino alla metà degli anni '70: un periodo definito l''epoca d'oro' o i 'gloriosi trent'anni' dello stato sociale9. L'incremento del prodotto interno copre i maggiori aggravi di bilancio per gli interventi nelle strutture delle scuole, ospedali, enti previdenziali, edilizia popolare, servizi sociali, etc. e favorisce una cultura politica aperta alla leva pubblica quale strumento di regolamentazione e programmazione della vita sociale ed economica e di redistribuzione del reddito e delle opportunità10. I sistemi di welfare state si collocano in una concezione dell'ordinamento statuale fondata sul binomio interventismo pubblico-economia di mercato che, per altro verso, prevede rilevanti differenze fra i modelli adottati negli stati europei riguardo all'organizzazione delle politiche e dei servizi, alla composizione del paniere di rischi e bisogni coperti dal welfare pubblico (dimensione funzionale) e alla copertura sociale del paniere per quota di popolazione, regole di accesso e intensità di protezione (dimensione distributiva)11. La letteratura specialistica ha differenziato quattro modelli di welfare 8 Il primo documento è il Report of the Inter-Departmental Committee on Social Insurance and Allied Services (1942), conosciuto come Rapporto Beveridge, dal nome dell'economista W.H. Beveridge, estensore delle linee guida che orientarono la riforma laburista dello stato sociale dopo le elezioni del 1945, con l'approvazione di rilevanti provvedimenti quali il Family Allowances Act del 1945, il National Insurance Act del 1946 e del National Health Service del 1948. Crf. F. Girotti, Welfare State. Storia, critica e modelli, Carocci, Roma, 1998, pp. 229-236. 9 J. Fourastié, Les trente glorieuses ou la révolution invisible de 1946 à 1975, Fayard, Paris, 1979; C. Crouch (1999), Sociologia dell'Europa occidentale, il Mulino, Bologna, 2001. 10 M. Ferrera, Trent'anni dopo. Il welfare state europeo tra crisi e trasformazione, in «Stato e mercato», 3, 2007, pp. 341-376. 11 M. Ferrera, Welfare all'italiana: un'introduzione, in M. Ferrera, V. Fargion, M. Jessou323 state: il modello scandinavo di tipo universale, il modello anglosassone di tipo residuale, il modello continentale di tipo corporativo e il modello mediterraneo12. Lo stato sociale italiano, in misura simile a quelli iberico e greco, viene considerato un sotto-caso del modello corporativo caratterizzato da una specifica configurazione problematica che, sommando ritardi e incoerenze su ciascuna delle due dimensioni (funzionale e distributiva), lo rende ancor più vulnerabile alla crisi che i sistemi di welfare state attraversano da decenni. Tutti i paesi europei, infatti, sono alle prese con le nuove 'aperture' imposte dai fenomeni di globalizzazione e i tentativi intrapresi di trovare le relative 'chiusure' politiche a livello sovranazionale. Eppure, se non possiamo tematizzare questa 'età d'argento' eludendo i processi di erosione del potere statuale e di trasferimento di 'quote' di sovranità alle istituzioni comunitarie e mondiali, lo stato sociale italiano deve ancora affrontare i vecchi nodi irrisolti; oltre a risolvere le sfide della 'ricalibratura' al nuovo contesto storico. 2. I fattori critici del welfare state italiano Se consideriamo le principali politiche di welfare, la situazione italiana è connotata anzitutto dal problema della sostenibilità finanziaria dei servizi; una questione che fu al centro dei lavori della Commissione Onofri (1997). La riduzione del tasso di crescita del Pil e la necessità di ridurre il deficit di bilancio e il debito pubblico hanno reso oggi più marcata la scarsità delle risorse destinate alle politiche sociali: circa il 30% del prodotto interno, con una spesa pro-capite a parità di potere di acquisto inferiore alla media europea13. La diminuzione dell'intervento pubblico si accompagna all'aumento della contribuzione degli utenti dei servizi, seppur modulata in funzione della loro capacita contributiva (Indicatore Situazione Economica Equivalente – ISEE). Inoltre, nella storia italiana, il minore impegno nel welfare state ha fatto leva sul ruolo fondamentale della famiglia come primo 'ammortizzatore sociale' per l'assolvimento dei bisogni di assistenza e supporto ai soggetti indigenti. la, Alle radici del welfare all'italiana. Origini e futuro di un modello sociale squilibrato, Marsilio, Venezia, 2012, p. 3. 12 G. Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism, Princeton University Press, Princeton, 1990; U. Ascoli, E. Pavolini, Le organizzazioni di Terzo settore nelle politiche socio-assistenziali in Europa: realtà diverse a confronto, in «Stato e Mercato», 57, 1999, pp. 441476. Omettiamo qui il riferimento ai Paesi dell'Europa Centrale e Orientale su cui si può consultare D. Adascalitei, Welfare State Development in Central and Eastern Europe: A State of the Art Literature Review, in «Studies of Transition States and Societies», IV, 2, 2012, pp. 59-70. 13 Ministero dell'Economia e delle Finanze, La spesa dello Stato dall'Unità d'Italia. Anni 1862-2009, Servizio Studi Dipartimentale, Roma, 2011, pp. 26-28; Istat, Conti della protezione sociale, in NoiItalia. 100 statistiche per capire il Paese in cui viviamo, Roma, 2012, p. 262. 324 A differenza dei modelli universalistici di intervento pubblico, in Italia, la rete parentale, soprattutto femminile, svolge un ruolo di supplenza in una molteplicità di servizi di cura verso gli anziani, i minori, gli invalidi, i portatori di handicap, etc., e un ruolo di redistribuzione del reddito a favore dei giovani in cerca di occupazione, donne separate o divorziate, ragazze madri, etc.14 Un secondo aspetto problematico concerne l'efficienza dello stato sociale, a partire dalla frammentazione di politiche e di servizi che rispondono alle logiche funzionali delle proprie strutture e operano in maniera impersonale; mentre, invece, dovremmo affrontare i problemi delle persone in maniera progettuale, integrata e differenziata. A fronte di una domanda di stato sociale variegata e in continua evoluzione, il sistema italiano non riesce a superare il tradizionale approccio burocratico. Ciò riguarda tutti i livelli in cui si articola la complessa configurazione, da quello centrale a quelli regionali e locali, per la tradizionale resistenza delle amministrazioni ad adottare sistemi di efficientamento e valutazione dei processi e dei prodotti dei servizi erogati15. In terzo luogo, il trasferimento ai livelli più prossimi ai cittadini di quote crescenti di prestazioni e servizi sociali, in astratto altamente positivo, ha esposto il sistema italiano al rischio che, a parità di bisogni, ci siano risposte fortemente differenziate in funzione degli approcci adottati e delle risorse disponibili. Si sta verificando una sorta di territorializzazione della disuguaglianza16. Kazepov e Carbone (2007) hanno sottolineato che la riforma dei servizi sociali e il nuovo sistema integrato di welfare state disegnato dalla Legge quadro n. 328 del 2000 hanno prodotto forti differenze territoriali nella definizione dei rischi sociali e nell'attuazione dei servizi e delle misure di intervento. Nelle intenzioni del legislatore, si sarebbe dovuta realizzare, per un verso, un'integrazione verticale tra i livelli della pubblica amministrazione: lo Stato – livelli essenziali, indirizzo generale –, le Regioni – programmazione, coordinamento e indirizzo, criteri di compartecipazione, uffici di tutela –, le Province – compartecipazione alla programmazione (monitoraggio e formazione) – e i Comuni – programmazione locale, progettazione e realizzazione, erogazione, autorizzazione, accreditamento; per altro verso, un'integrazione orizzontale tra le diverse politiche con l'apertura a soggetti diversi da quello pubblico 14 M. Naldini, Le politiche sociali e la famiglia nei Paesi mediterranei. Prospettive di analisi comparata, in «Stato e mercato», 3, 2002, pp. 73-100 ; Censis, 46° Rapporto sulla situazione sociale del Paese 2012, FrancoAngeli, Milano, 2012. 15 F. Ciucci, Valutazione delle politiche e dei servizi sociali. Partecipazione, metodo, qualità, FrancoAngeli, Milano, 2008. 16 Sul nesso tra diritti e appartenenza, anche a livello territoriale, ai fini di comprendere come viene costruita ed esercitata la cittadinanza, si veda il saggio di R. Benedetti, La cittadinanza sociale tra sfide europee e dinamiche territoriali, in M.A. Toscano, a cura di, Zoon politikon. Vol II. Per la democrazia e l'integrazione sociale, Le Lettere, Firenze, 2010, pp. 125-140. 325 nell'individuazione dei bisogni e nella formulazione delle relative risposte17. A fronte di tali principi, l'integrazione amministrativa e la 'sussidiarizzazione' delle politiche hanno disegnato assetti molto variabili sul piano territoriale, ancor più accentuati dalla riforma del titolo V della Costituzione (2001)18. Vi è poi un problema di giustizia distributiva perché il sistema italiano non raggiunge l'obiettivo di garantire pari diritti a tutti i cittadini, finendo per assistere troppo alcuni soggetti e tutelare poco o in nessun modo gli altri. L'anomalia riguarda la composizione della spesa sociale, con l'eccessiva esposizione pensionistica, le inefficienze nella sanità, l'esiguità delle politiche sul lavoro e il carattere residuale degli interventi di assistenza e di servizio sociale. Il modello italiano è viziato da una concezione particolaristica che protegge anzitutto i pensionati e alcune categorie di lavoratori inseriti all'interno del mercato del lavoro regolare, a discapito delle generazioni più giovani, delle donne, dei precari e degli 'esclusi'19. In particolare, sono privilegiate le categorie occupazionali collocate nei settori pubblici e privati dell'economia più organizzati, consolidando un'architettura corporativista dei processi di negoziazione che determinano l'ordine delle priorità e l'attribuzione delle risorse. Vi è uno sfruttamento a fini clientelari dello stato sociale retto dal principio del dare di più a chi è maggiormente in grado di esercitare pressioni e che concorre alla 'rifeudalizzazione' della società da parte degli interessi corporativi. Oltre a non accrescere la legittimità alle decisioni pubbliche, tale commistione determina anche un sovraccarico di tensioni in ragione dei contrasti tra le diversi parti organizzate che pregiudicano la logica dell'agire amministrativo20. La tendenza al mantenimento di posizioni privilegiate si ripercuote anche nei processi di attuazione dei modelli di governance partecipata e nelle relazioni con le organizzazioni di volontariato, imprese sociali e cooperative che concorrono al welfare state, in misura crescente a partire dagli anni Ottanta21. Il loro operato interviene principalmente in chiave integrativa e complementare per i nuovi bisogni sociali che il pubblico lascia inevasi e quelli che il pubblico non riesce a sostenere economicamente, delineando un modello di welfare mix aperto a molteplici combinazioni pubblico-privato sociale in vari settori, ma soprattutto nel campo dei servizi sanitari, sociali e socio-assisten- 17 Y. Kazepov, D. Carbone, Che cos'è il welfare, Carocci, Roma, 2007. 18 Y. Kazepov, La sussidiarizzazione delle politiche sociali in Italia, in Id., a cura di, La dimensione territoriale delle politiche sociali in Italia, Carocci, Roma, 2009, pp. 11-38. 19 M. Burgalassi, Il welfare dei servizi sociali in Italia, FrancoAngeli, Milano, 2007. 20 J. Habermas (1973), trad. it. La crisi di razionalità nel capitalismo maturo, Milano, Etas, 1975, p. 53. 21 U. Ascoli, Il welfare futuro: manuale critico del terzo settore, Carocci, Roma, 1999; P. Donati, I. Colozzi, a cura di, Il terzo settore in Italia. Culture e pratiche, FrancoAngeli, Milano, 2004; E. Rossi, S. Zamagni, a cura di, Il terzo settore nell'Italia unita, il Mulino, Bologna, 2011. 326 ziali22. Oltre al rischio di 'aziendalizzazione'23, con lo snaturamento della propria mission, il privato sociale è alle prese con i problemi dell''isomorfismo'24 e della 'dipendenza integrata'25 nei confronti delle pubbliche amministrazioni. I rapporti tra le istituzioni pubbliche e il terzo settore sono solo relativamente formalizzati in base ad una partnership non programmata che lascia ampi margini di discrezionalità politica e accresce una partecipazione escludente26. I cittadini, le famiglie e le comunità locali subiscono una 'colonizzazione' della sfera pubblica e privata, attraverso politiche sociali elaborate e attuate 'paternalisticamente', senza che possano avere 'voce in capitolo'. Habermas ha sottolineato il risvolto paradossale del nuovo livello di giuridificazione, per cui uno stato sociale che – con il diritto al lavoro, risparmio, sicurezza, salute, assistenza, casa, istruzione, tempo libero, etc. – dovrebbe assicurare a ognuno il fondamento materiale di un'esistenza dignitosa, corre il rischio di compromettere con le proprie misure intrusive l'autonomia degli individui27. Ciò significa che, in assenza di una comunicazione tra le istituzioni pubbliche e i cittadini, non solo non è possibile alcuna 'capacitazione' ma neppure una definizione adeguata dei bisogni e delle modalità di erogazione dei servizi28. 3. Disparità e inadeguatezze nelle politiche sociali Consideriamo ora, seppur in modo conciso, alcuni fattori critici delle politiche che compongono l'architettura del modello italiano di welfare state. Nel bilancio dello stato sociale, la spesa pensionistica assorbe più della metà delle risorse (circa il 65%), con ritmi di crescita progressivi in funzione degli effetti congiunti dei bassi tassi di natalità, dell'allungamento della vita media e della conseguente riduzione dei lavoratori attivi e dei loro contributi. Il dato rappresenta un'anomalia sul piano europeo con molteplici ripercussioni sulla composizione complessiva degli interventi di politica sociale. Al fine di raggiungere un maggiore equilibrio finanziario nei conti pubblici, con 22 U. Ascoli, S. Pasquinelli, a cura di, Il Welfare mix in Italia, FrancoAngeli, Milano, 1993; U. Ascoli, C. Ranci, Il welfare mix in Europa, Carocci, Roma, 2003. 23 E. Pavolini, La nuove politiche sociali. sistemi di welfare fra istituzioni e società civile, il Mulino, Bologna, 2003, pp. 51-54. 24 A. Salvini, Il volontariato oltre il welfare state, in Toscano, op. cit., p. 53. 25 S. Kuhnle, P. Selle, eds., Government and voluntary organizations. A relational perspective, Aldershot, Avebury, 1992. 26 M. Villa, Il terzo settore ostacola o favorisce la partecipazione?, in Toscano, op. cit., pp. 75-92. 27 Habermas, Fatti e norme, cit., p. 481. 28 A. Merler, M.L. Piga, A. Vargiu, L'interezza delle politiche sociali per la cittadinanza attiva: quale partecipazione?, in I. Colozzi, a cura di, Dal vecchio al nuovo welfare. Percorsi di una morfogenesi, FrancoAngeli, Milano, 2012, p. 71. 327 le riforme Amato (1992), Dini (1995), Maroni (2004), Prodi (2007), Fornero (2011), si è cercato di correre ai ripari ritardando l'età della pensione, rivedendo i meccanismi automatici di indicizzazione, modificando la formula di computo della pensione, aumentando i contributi a carico delle imprese e, in misura limitata, quelli a carico dei lavoratori e stabilendo il passaggio dal sistema a ripartizione retributivo, introdotto nel 1969, a quello contributivo29. Il problema è che le misure adottate, a medio termine, sono state ancora insufficienti, costringendo i governi a rivalersi sulla fiscalità generale, aumentando le tasse e sottraendo risorse agli altri tipi di spesa sociale e agli investimenti pubblici. In questa situazione, inoltre, permangono ingiustificate disparità, con privilegi rispetto all'età pensionabile e le cosiddette 'pensioni d'oro' per gli insider e prestazioni modestissime, e in alcuni casi del tutto assenti, per gli outsider. Ad esempio, la pensione di vecchiaia di un lavoratore inserito all'interno del mercato del lavoro regolare, in particolare la grande impresa o il pubblico impiego, può essere fino a quattro volte superiore alla pensione sociale. A parte la sconcertante vicenda degli 'esodati', la riforma del sistema italiano è fortemente penalizzante per i giovani su cui ricadono i costi pregressi e che difficilmente avranno pensioni dignitose, a causa del ritardato ingresso nel mondo del lavoro e della frammentarietà della storia contributiva. Infatti, anche i giovani che possono contare sulla continuità lavorativa percepiranno una pensione molto inferiore rispetto alle attuali. Riguardo allo stallo in cui si trovano attualmente i fondi pensione integrativi, aperti o chiusi, diviene, quindi, imprescindibile creare le condizioni per poter integrare la futura rendita ('primo pilastro') con la pensione complementare ('secondo pilastro') e quella individuale attraverso i loro personali risparmi ('terzo pilastro')30. Ma non è difficile ipotizzare che i lavoratori più deboli, in particolare gli atipici e quelli delle piccole imprese, non avranno adeguati livelli pensionistici. Un altro quinto del bilancio sociale serve a coprire i costi del sistema sanitario i cui servizi sono accessibili a tutta la popolazione e coperti in larga parte dalla fiscalità generale, dalle regioni attraverso il gettito di Irap e addizionale Irpef e in misura integrativa dai ticket e prestazioni a pagamento da parte degli utenti. Rientrano tra le prestazioni del sistema sanitario gli interventi che riducono i rischi di malattia (la prevenzione), quelli che contengono e risolvono le malattie (la cura) e quelli che superano eventuali esiti invalidanti (la riabilitazione). I servizi sono erogati dalle amministrazioni pubbliche e da soggetti privati in convenzione e in accreditamento col servizio pubblico. Vi sono, però, rilevanti differenziazioni di finanziamento, management e organizzazione dei servizi tra i sistemi sanitari regionali, in particolare tra Nord e 29 M. Jessoula, La politica pensionistica, in Ferrera, Le politiche sociali, cit., pp. 55-122. 30 M. Cinelli, Diritto della previdenza sociale, Giappichelli, Torino, 2012. 328 Sud31. Inoltre, un problema irrisolto, in particolare nel Meridione, è quello degli sprechi ed inefficienze: i consumi elevati di prestazioni inappropriate, gli elevati costi unitari delle prestazioni, in particolare farmaceutiche, i tempi di attesa per le analisi, le visite specialistiche, ricoveri e interventi ospedalieri, etc. I disservizi accentuano la disuguaglianza nell'accesso al diritto alla salute, con la divaricazione tra i benestanti che attivano 'risorse relazionali', ricorrono alle strutture private e polizze assicurative e coloro che non possono farlo32. Al netto delle spese per il sistema pensionistico e quello sanitario rimane ben poco per le politiche del lavoro che, in Italia, si risolvono quasi interamente in forme 'passive': la cassa integrazione guadagni (ordinaria e straordinaria), la mobilità e, in misura molto ridotta, altri 'ammortizzatori', come le indennità di disoccupazione – l'Italia è il paese europeo che vi destina la quota inferiore. Altrettanto esigue sono le politiche 'attive' volte ad accrescere il numero di occupati, potenziare i servizi per l'impiego, la formazione professionale, incentivare le assunzioni, la stabilizzazione dei dipendenti, promuovere l'auto-impiego, etc.33 La necessità di rivedere l'intero settore è evidente, se consideriamo, ad esempio, che circa la metà dei contratti a tempo determinato è concentrata nella fascia di età tra i 15 e i 34 anni – un esito delle riforme Treu (1997), Biagi (2003) e Fornero (2012) – e che gli ammortizzatori tutelano solo alcuni lavoratori, escludendo i più deboli e 'precari', maggiormente penalizzati dalla crisi. In assenza di una vera politica di flexsecurity, che compensi la minore sicurezza e continuità lavorativa, le nuove generazioni e tutti i lavoratori meno o non 'garantiti' sono destinati all'impoverimento34. Egualmente residuali sono le politiche assistenziali e i servizi sociali finalizzati ad assicurare, tramite l'erogazione di trasferimenti monetari e l'attivazione di specifici servizi e interventi, delle misure di sostegno alle persone che sono in situazione di disagio, disabilità, povertà, marginalità ed esclusione, al fine di promuovere il benessere degli individui e la coesione sociale35. Carenze si rilevano negli aiuti alle famiglie, ridotte agli assegni familiari36, e nei servizi sociali che coprono i bisogni delle fasce più deboli, con interventi 31 G. Giarelli, Il sistema dei servizi sanitari, in Associazione Italiana di Sociologia, a cura di, Mosaico Italia. Lo stato del Paese agli inizi del XXI secolo, FrancoAngeli, Milano, 2010, pp. 410-417; F. Maino, La politica sanitaria, in Ferrera, Le politiche sociali, cit., pp. 185-238. 32 V. Glorioso, Iniquità nell'accesso ai servizi sanitari: un quadro delle disuguaglianze, in R. Biancheri, M. Niero, M. Tognetti Bordogna, a cura di, Ricerca e sociologia della salute fra presente e futuro. Saggi di giovani studiosi italiani, FrancoAngeli, Milano, 2012, pp. 15-30. 33 P. Vesan, La politica del lavoro, in Ferrera, Le politiche sociali, cit., pp. 113-169. 34 F. Berton, M. Ricchiardi, S. Sacchi, Flex-insecurity. Perché in Italia la flessibilità diventa precarietà, il Mulino, Bologna, 2009. 35 M. Tognetti Bordogna, Lineamenti di politica sociale. Cambiamenti normativi e organizzazione dei servizi alla persona, FrancoAngeli, Milano, 2002. 36 C. Saraceno, Le politiche della famiglia in Europa: tra convergenza e diversificazione, in «Stato e Mercato», 85, 2009, pp. 3-27. 329 di assistenza domiciliare a minori ed anziani, centri diurni, case di riposo, trasporto sociale, etc. In Italia, inoltre, sono particolarmente marginali le politiche abitative, dalla costruzione degli alloggi di edilizia residenziale alle misure di housing sociale e autocostruzione, passando per i contributi all'acquisto e alla locazione, la cui carenza ricade anzitutto sulle giovani generazioni e sui meno abbienti37. Il carattere residuale dei servizi socio-assistenziali ha penalizzato significativamente le politiche di pari opportunità a favore delle donne e degli stranieri. Le prime continuano a essere danneggiate dalla mancanza di adeguate misure per l'infanzia (asili nido, refezione scolastica, soggiorni estivi, etc.) ed altre volte a conciliare i tempi di vita e di lavoro, dalla carenza di incentivi all'occupazione femminile e dalla presenza di forme di discriminazione di genere nelle relazioni sociali e negli ambienti lavorativi. Le politiche di integrazione degli stranieri sono state altrettanto modeste e quasi sempre puramente nominali. Non vi è traccia di alcun serio programma di interventi che dia piena attuazione alle linee guida dei documenti ministeriali e coordini in maniera continuativa le singole iniziative avviate con difficoltà dagli Enti locali, gli istituti scolastici e le organizzazioni di volontariato. Con la conseguenza che la lotta alla discriminazione, al razzismo e alla xenofobia e la promozione dell'integrazione, della solidarietà e dell'intercultura rimangono estemporanee, prive di un assetto stabile e di finanziamenti adeguati38. Infine, dobbiamo rilevare che, oltre alle ristrettezze di bilancio, il sistema socio-assistenziale italiano è gravato da una 'cittadinanza sociale frammentata', in ragione della marcata diversificazione regionale e locale rispetto alle linee-guida nazionali, e da esigui livelli di partecipazione e capacitazione che ostacolano la condivisione di politiche 'positive' di natura promozionale39. La prospettiva delle capabilities proposta da Amartya Sen restituisce la complessità dei functionings e dischiude nuovi obiettivi per lo stato sociale, a partire dall'assioma che l'autonomia pubblica concorre al benessere individuale40. 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