IIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIM Konstytucja wobec wykluczenia społecznego M a r e k P i e c h o w i a k Choć samo zjawisko wykluczenia społecznego nie jest nowe, to jego waga, zwłaszcza w perspektywie praw człowieka, została doceniona sto- sunkowo niedawno. Można powiedzieć, że termin „wykluczenie społecz- ne" robi obecnie karierę, choć do refleksji nad prawami człowieka wkroczył przed paroma dekadami. „Wykluczenie społeczne" nie jest przy tym kate- gorią konstytucyjną. Celem opracowania jest ogólne usytuowanie proble- matyki wykluczenia w kontekście zagadnień konstytucyjnych. Zmierzać będę do dookreślenia, czym jest wykluczenie społeczne oraz do wskazania zasadniczych konstytucyjnych punktów odniesienia, pozwalających na podjęcie tego problemu; przede wszystkim w kontekście pytania o to, na podstawie których postanowień konstytucji i za pomocą jakich kategorii konstytucyjnych można podejmować problematykę wykluczenia. Poszukując możliwie szerokiego określenia, przydatnego w perspekty- wie problematyki konstytucyjnej, trzeba uniknąć skrajności polegającej ze zbyt ogólnym ujęciu. Za istotne należny uznać dopowiedzenie: „społecz- ne". Ale i to nie doprowadzi do prostych rozwiązań. Nietrudno dostrzec, że w zasadzie każde naruszenie praw człowieka drugiej rodziny (socjalnych, gospodarczych i kulturalnych) może być charakteryzowane jako wyklucze- nie o charakterze społecznym. Z wykluczeniem o takim charakterze mamy też często do czynienia w wypadku naruszenia innych praw człowieka, np. praw politycznych. Takie szerokie ujęcie byłoby teoretycznie mało przydat- ne, a ponadto prowadziłoby do zagubienia specyfiki wykluczenia społecz- nego. Specyfiki tej należy poszukiwać już choćby dlatego, że wykluczenie społeczne nie dało się w zadowalający sposób ująć za pomocą wcześniej dostępnych kategorii z dziedziny praw człowieka. 126 M a r e k P i e c h o w i a k Można zauważyć, że z analizą wyrażeń cząstkowych: „wykluczenie" i „społeczne" nie należy wiązać nadziei co do dookreślenia znaczenia inte- resującej nas kategorii, gdyż jej struktura syntaktyczna wyraźnie sugeruje, że jest wyrażeniem idiomatycznym, którego znaczenie nie jest sumą wyra- żeń składowych1. Poszukując specyfiki wykluczenia społecznego, warto zwrócić uwagę na genezę „kariery" terminu „wykluczenie społeczne" oraz przyjrzeć się kontekstom językowym, w których on występuje wyraże- niom pokrewnym i przeciwieństwom. Sięgnę przy tym do opracowań z dziedziny socjologii i polityki społecznej dotyczących wykluczenia. Ważnym obszarem badawczym jest międzynarodowa ochrona praw człowieka, która w okresie po II wojnie światowej w istotny sposób kształ- tuje standardy konstytucyjne, i w której uznano prawo do ochrony przed wykluczeniem społecznym jako nowe prawo człowieka. Problematyka zwalczania wykluczenia społecznego dobrze wpisuje się w zasadnicze cele ochrony praw człowieka formułowane schematycznie jako tzw. the three Ps: protection, provision, participation (obrona, zapewnianie dóbr oraz uczestnic- two)2. Warto także poświęcić nieco uwagi relacji między wykluczeniem a dyskryminacją, za którą zdaje się stać podobna konstrukcja teoretyczna. Na podstawie przeprowadzonych analiz można postawić tezę, że trady- cyjny katalog praw człowieka, przyjęty także w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., nie obejmuje w zadowalający sposób problematyki wykluczenia społecznego, przede wszystkim ze względu na wielowymiarowy i dyna- miczny charakter wykluczenia, połączony z różnorodnością tak przyczyn, jak i przejawów. Poszukiwane punkty odniesienia powinny umożliwiać całościowe ujęcie człowieka i jego praw. Za takie punkty można uznać przede wszystkim zasadę godności z art. 30 oraz zasadę dobra wspólnego z art. 1, która jednak w ograniczonym stopniu może być powoływana w wypadku cudzoziemców. Za istotny punkt odniesienia należy także uznać zasadę równości, z ważnym wszakże zastrzeżeniem, że powiązana z tą zasadą problematyka dyskryminacji okazuje się istotnie różna od pro- blematyki wykluczenia. 1 Zob. W. Kobański, B. Klebanowska, A. Markowski, O dobrej i złej polszczyźnie, Warszawa 1989, s. 231. Wcześniej zwracałem uwagę na analogiczny problem w determinacji znaczenia „dobra wspólnego"; zob. M. Piechowiak, Służebność państwa wobec człowieka i jego praw jako naczelna idea Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku osiągnięcie czy zadanie? „Przegląd Sejmowy" 15 (2007), nr 4 (81), s. 80-89; wcześniej: Filozoficzne podstawy rozumienia dobra wspólnego, „Kwartal- nik Filozoficzny" 31 (2003), nr 2, s. 8-11. 2 Zob. N. Cantwell, The Origins, Developments and Significance o f the United Nations Convention on the Rights o f the Child, [w:] The United Nations Convention on the Rights o f the Child: A Guide to the „Travaux Préparatoires", red. S. Detrick, Dordrecht 1992, s. 27. Konstytucja wobec wykluczenia społecznego 127 I. OGÓLNA CHARAKTERYSTYKA WYKLUCZENIA „Kariera", którą zrobił termin „wykluczenie społeczne" (social exclusion), pozwala zasadnie przypuszczać, że umożliwia on ujęcie czegoś, co wymy- kało się innym pokrewnym pojęciom. Termin ten pojawił się w kontekście polityki społecznej, a następnie prawa, w związku z problematyką biedy, ubóstwa (poverty) i nędzy (deprivatio). Wskazuje się, że u podstaw leżała niechęć polityków do pośredniego uznania (zwłaszcza na arenie międzyna- rodowej) biedy czy nędzy jako problemu ogólnospołecznego. Oczywisty opór budzi mówienie wprost o biedakach czy nędzarzach. Terminy „wy- kluczenie" czy „wykluczeni społecznie" nie ma tak negatywnych konotacji3. Ponadto, termin „wykluczenie" otwiera na problemy analogiczne do pro- blemów powiązanych z biedą i nędzą, ale mające także inne przyczyny (np. stan zdrowia, bezdomność). Inaczej niż ubóstwo czy nędza, wskazuje także na pewien p ro ce s . Najbliższym terminem pokrewnym jest „wyłączenie społeczne". W pol- skich przekładach dokumentów UE termin social exclusion nie jest tłuma- czony jednolicie i można spotkać zarówno „wykluczenie", jak i „wyłącze- nie". „Wykluczenie" bardziej niż „wyłączenie" sygnalizuje zagrożenie, za- wiera e l e m e n t o c e n n y i jest mniej neutralne aksjologicznie niż „wyłącze- nie"; wyraźniej sygnalizuje, iż chodzi o zjawisko negatywne, a przy tym nie deprecjonuje podlegających wykluczeniu. Ponadto, „wykluczenie" wskazu- je na pewien r a d y k a l i z m wykluczenie to wyłączenie szczególnie nasilo- ne, a o takie chodzi w wypadku social exclusion. Do kategorii pokrewnych należą: „marginalizacja", „stygmatyzacja" czy „segregacja". Ta grupa pojęć, lepiej niż „nędza" czy „ubóstwo", wskazuje na dynamiczny aspekt wykluczenia. Jednak terminy te, podobnie jak „nę- dza" czy „ubóstwo", mają negatywne konotacje odnoszące się do podlega- jących wykluczeniu i odpowiedzialnych za nie. Terminem nieobciążonym negatywnymi konotacjami w odniesieniu do wykluczonych jest także „dezintegracja społeczna", jednak w sposób natu- ralny termin ten odnosi się do społeczności jako całości (mówi się o zdezin- tegrowanej społeczności) i sztuczne byłoby jego stosowanie do pojedyn- czych osób i mówienie o nich, że są „zdezintegrowane" społecznie. Nie- mniej jednak w problematyce wykluczenia istotną rolę pełni termin opozy- cyjny - „integracja". 3 G. Room, Poverty and Social Exclusion: The New European Agenda form Policy and Research, [w:] Beyond the Threshold: The Measurement and Analysis o f Social Exclusion, red. G. Room, Bri- stol 1995, s. 3. Poszukując terminów nadających się na określenie tych, którzy dotknięci są wykluczeniem, chcąc uniknąć terminów o wyraźnie pejoratywnej konotacji, jak nędzarz, biedak, margines społeczny, stosuje się termin „najgorzej sytuowani" (least privileged). 128 M a r e k P i e c h o w i a k W wypadku terminów, których znaczenie dopiero się kształtuje, a jest tak, jak sądzę, właśnie z terminem „wykluczenie", łatwiej jest rozpoczynać dookreślanie ich znaczenia poprzez kategorie opozycyjne, zwłaszcza jeśli dany termin jest elementem wyrażenia idiomatycznego. Terminami opozycyjnymi wobec wykluczenia są przede wszystkim „włączenie" (social inclusion) i „integracja". Z tych dwóch bardziej uniwer- salny jest termin „włączenie", gdyż uwyraźnia aspekt indywidualny (włą- cza się kogoś, natomiast integruje się społeczeństwo) i ten też termin poja- wia się zwykle na arenie międzynarodowej jako przeciwstawiony „wyklu- czeniu" (np. The EU Social Protection and Social Inclusion Process). Przeciwieństwem wykluczenia jest uczestnictwo, partycypacja. Nie- mniej jednak zwłaszcza mając na uwadze konteksty, w których termin „par- tycypacja" występuje, gdy mowa o prawach człowieka; warto podkreślić, że w wypadku „włączenia" chodzi nie tylko, a nawet nie przede wszyst- kim, o udział w życiu społecznym pozwalającym na aktywne kształtowanie środowiska społecznego, ale w pierwszym rzędzie chodzi o pełnienie swych ról społecznych i postępowanie zgodne ze zwyczajami4. Zauważyć trzeba, że pełna partycypacja jest pewnym optimum, obejmującym kształ- towanie środowiska także w wymiarze politycznym (zakładającym prawa polityczne), w którym uczestnictwo nie jest uznawane za warunek koniecz- ny wolności od wykluczenia społecznego. Problem dotyczy często cudzo- ziemców nieposiadających takich praw, jak obywatele i uznaje się za moż- liwe zwalczanie wykluczenia społecznego niezależne od przyznania cudzo- ziemcom pełni praw politycznych. W związku z wykluczeniem społecznym mówi się niekiedy o „socjalnym obywatelstwie" (social citizenship)5 pojmo- wanym jako uczestniczenie w życiu społecznym, gospodarczym i kultural- nym; uczestniczenie w życiu politycznym (właściwe i dostępne dla obywa- teli w sensie właściwym) schodzi na plan dalszy lub nie jest uważane za istotny punkt odniesienia w określaniu wykluczenia społecznego. Uczestni- czenie we wszystkich, łącznie z polityczną, sferach życia społecznego jest jednak uważane za sytuację pożądaną z punktu widzenia warunków zapo- biegających wykluczeniu. Termin „partycypacja" nie jest najlepszy także z tego powodu, że w mniejszym stopniu niż „integracja" i „włączanie", uwyraźnia aspekt dy- namiczny i procesualny włączania; choć jest lepszy z tego punktu widzenia od terminu „spójność społeczna" (social cohesioń). Natomiast zaletą terminu „partycypacja" jest podkreślenie aspektu podmiotowego to człowiek jako podmiot życia społecznego partycypuje, uczestniczy; gdy mówi się o włą- 4 Zob. J. Berghman, Social Exclusion in Europe: Policy Context and Analytical Framework, [w:] Beyond the Threshold, s. 17. 5 C. Room, Poverty, s. 7. Konstytucja wobec wykluczenia społecznego 129 czeniu czy włączaniu, jednostka jest postrzegana raczej jako przedmiot, z którym coś się dzieje. Ponadto, mówiąc o braku uczestnictwa, wskazuje się na pewne spektrum możliwych sytuacji, istotne z punktu widzenia ochrony przed wykluczeniem, rozciągające się pomiędzy całkowitym wy- kluczeniem a pełnym uczestnictwem; spektrum, które można wstępnie scharakteryzować jako obejmujące: wykluczenie zagrożenie wyklucze- niem zintegrowanie uczestnictwo (partycypacja). W tej perspektywie rzeczą istotną w zapobieganiu wykluczeniu będzie, gdzie i na ile możliwe, wspieranie pełnej partycypacji w życiu społecznym. Jak wyżej wspomniano, problematyka wykluczenia pojawiła się w związku z problemem ubóstwa i nędzy. Niekiedy walka z wykluczeniem bywa utożsamiana z walką z ubóstwem i nędzą. W tego typu podejściu akcentowana jest problematyka p r z y c z y n wykluczenia. W kontekście wy- kluczenia, istotne jest przede wszystkim u b ó s t w o r e l a t y wn e , które musi być określane z punktu widzenia tego, co w danym społeczeństwie może być dzięki posiadanym zasobom osiągnięte; w wypadku określania wyklu- czenia w perspektywie przyczyn, operatywne jest sięganie do pewnej śred- niej charakterystycznej dla danej społeczności (realizując cele badawcze, można sięgać np. do pewnej średniej dochodów lub średniej konsumpcji). Właściwe wykluczeniu jest także to, że jego p r z y c z y n y są z ł o ż o n e (np. ubóstwo, zły stan zdrowia, brak wykształcenia itd.), sam brak środków finansowych nie musi prowadzić do wykluczenia; choć proces wykluczania może być zainicjowany jednym wydarzeniem, np. utratą pracy czy poby- tem w więzieniu. Samo zjawisko wykluczenia jest na tyle bogate, że nie można go scha- rakteryzować jedynie poprzez jego przyczyny. W wypadku wykluczenia złożoność, wielowymiarowość, dotyczy nie tylko przyczyn, ale także prze- jawów wykluczenia. O wykluczeniu społecznym w sensie właściwym mó- wi się wówczas, gdy ograniczenia odtyczą jednocześnie wi e l u sfer życ i a s p o ł e c z n e g o 6. Chodzi przy tym o sfery f u n d a m e n t a l n e , i s t o t n e 7. Charakterystyczne dla wykluczenia jest d ł u ż s z e t r wa n i e w cz a s i e , dotyczy to tak braku zasobów, jak i braku udziału w życiu społecznym. Przyczyną wykluczenia nie będzie przejściowy brak dochodów, za wyklu- czenie trudno też uznać przejściowy brak udziału w życiu społecznym spowodowany np. chorobą. 6 Zob. tamże. 7 „...multidimensional disadvantage, which is of substantial duration and which involves dissociation from the major social and occupational milieux of society"; określenie to było przyjęte przez E.C. Observatory on Policies to Combat Social Exclusion; J. Bergham, Social Exclusion, s. 25. 130 M a r e k P i e c h o w i a k Swoista dynamika procesów wykluczania prowadzi zwykle do wyod- rębnienia o b s z a r ó w , enklaw zamieszkanych przez wykluczanych (tzw. dzielnice biedy), co jeszcze bardziej utrwala stan wykluczenia. Stąd można mówić o w y m i a r z e p r z e s t r z e n n y m wykluczenia. Można także zauważyć, że procesy wykluczania prowadzą niekiedy do zjawiska zwanego dziedziczeniem biedy czy wykluczenia. To dziedziczenie związane może być nie tylko z sytuacją rodziny, w której wzrastają dzieci, ale także z warunkami panującymi na danym obszarze. Wskazana tu kompleksowość, wielowymiarowość tak przyczyn, jak i skutków wykluczenia społecznego, jego swoista dynamika oraz powiąza- nie z powstawaniem pewnych struktur społecznych utrwalających wyklu- czenie, należy do specyficznych właściwości zjawiska wykluczenia. Owa specyfika sprawia, że walka z wykluczeniem społecznym jest trudnym i złożonym przedsięwzięciem. II. WYKLUCZENIE A PRAWA CZŁOWIEKA Problem wykluczenia społecznego w perspektywie praw człowieka jest zagadnieniem złożonym i nie ma tu miejsca na jego wnikliwsze podjęcie. Chciałbym podnieść tu pewne zagadnienia ogólne. Pod uwagę biorę przede wszystkim systemy międzynarodowej ochrony praw człowieka, które kształtowały się po II wojnie światowej. Problematyka wykluczenia podejmowana tam jest w kontekście praw socjalnych, czy szerzej praw drugiej rodziny („generacji") praw człowieka obejmującej prawa socjalne, gospodarcze i kulturalne. Prawa te stanowią punkty odniesienia tak dla przyczyn, jak i przejawów lub skutków wykluczenia społecznego. Ochrona przed wykluczeniem (wolność od wykluczenia) pojawia się jako jedno z praw socjalnych (praw drugiej rodziny). 1. Organizacja Narodów Zjednoczonych Problematyka biedy i podstawowych środków utrzymania stała w centrum uwagi od początku powstania powojennej ochrony praw czło- wieka. W drugim akapicie preambuły Powszechnej Deklaracji Praw Czło- wieka z 10 grudnia 1948 r. czytamy m. in. o świecie wolnym od niedostatku jako „najwznioślejszym celu człowieka"8. W części artykułowanej wprost 8 217A(III) „...nadejście świata, w którym ludzie będą korzystać z wolności słowa i przekonań oraz wolności od strachu i niedostatku, ogłoszono jako najwznieślejszy cel człow ieka". Konstytucja wobec wykluczenia społecznego 131 podjęta jest problematyka minimum środków do życia (art. 23 ust. 39, art. 25 ust. I 10). Obecna jest także problematyka partycypacji, tak w kontekście praw drugiej rodziny (np. art. 27 ust. I 11), jak i pierwszej praw osobistych i politycznych12. Jednak zauważyć trzeba, że ani w Powszechnej Deklaracji Praw Czło- wieka, ani w traktatach fundamentalnych dla ochrony praw człowieka na poziomie uniwersalnym, którymi są Międzynarodowe Pakty Praw Czło- wieka z 16 grudnia 1966 r. (2200 A(XX1)), nie mówi się wprost o wyklucze- niu społecznym. Uznając, że międzynarodowa ochrona praw człowieka jako dziedzina prawa wyodrębniła się w latach siedemdziesiątych XX wie- ku, można powiedzieć, że w tym czasie ochrona przed wykluczeniem spo- łecznym jako takim, jako zjawiskiem mającym swą specyfikę, nie było ele- mentem ukształtowanego paradygmatu praw człowieka, choć szeroko uwzględniane były elementy tego zjawiska. Jeśli chodzi o najważniejsze dokumenty współokreślające paradygmat pojmowania praw człowieka na poziomie uniwersalnym, to problematykę wykluczenia społecznego podejmie Deklaracja Wiedeńska i Program Dzia- łania z 1993 r., dokument końcowy Światowej Konferencji Praw Człowieka: T. 25. Św iatow a Konferencja Praw Człow ieka potw ierdza, że skrajne ubóstwo i w y k lu c z e n ie s p o łe c z n e stanowią naruszenie godności ludzkiej i że konieczne jest podję- cie pilnych kroków w celu uzyskania większej wiedzy na temat skrajnego ubóstwa i jego przy- czyn, także tych związanych z problemem rozwoju, w celu popierania praw człowieka łudzi najbiedniejszych, położenia kresu ich skrajnemu ubóstwu i wyłączeniu społecznemu, oraz w celu popierania korzystania przez nich z owoców postępu społecznego. Jest sprawą zasadniczy wagi. by Państwa wspierały udział najbiedniejszych ludzi w procesach decyzyjnych społeczności. 9 „Każdy pracujący ma prawo do odpowiedniego i zadowalającego wynagrodzenia, za- pewniającego jemu i jego rodzinie egzystencję odpowiadającą godności ludzkiej i uzupełnia- nego w razie potrzeby innymi środkami pomocy społecznej". 10 „Każdy ma prawo do poziomu życia odpowiadającego potrzebom zdrowia i dobrobytu jego samego i jego rodziny, włączając w to wyżywienie, odzież, mieszkanie, opiekę lekarską i konieczne świadczenia socjalne, oraz prawo do ubezpieczenia na wypadek bezrobocia, choroby, niezdolności do pracy, wdowieństwa, starości lub innego braku środków do życia spowodowanego okolicznościami od niego niezależnymi". 11 „Każdy ma prawo do swobodnego uczestnictwa w życiu kulturalnym wspólnoty, do ko- rzystania ze sztuki oraz do współuczestnictwa w postępie naukowym i płynących zeń korzy- ściach". 12 Art. 21 „1. Każdy ma prawo do udziału w rządzeniu swym krajem, bezpośrednio albo za pośrednictwem swobodnie wybranych przedstawicieli. 2. Każdy człowiek ma prawo równego dostępu do służby publicznej w swym kraju. 3. Wola ludu jest podstawą władzy rządu; wola ta wyraża się w przeprowadzanych okresowo rzetelnych wyborach, opartych na zasadzie powszechności, równości i tajności, lub na innej równorzędnej procedurze, zapewniającej wolność wyborów". 132 M a r e k P i e c h o w i a k w której oni żyją, oraz by popierały prawa człowieka i starania zmierzające do zwalczenia skrajnego ubóstwa13. Na uwagę zasługuje powiązanie wykluczenia społecznego z godnością. Mając na uwadze zasadę, że „wszystkie prawa człowieka wywodzą się z godności i wartości przyrodzonej osobie ludzkiej"14; można w cytowanym fragmencie widzieć wyraźne uznanie wolności od wykluczenia społecznego za prawo człowieka. Partycypacja, pojęta jako udział w procesach decyzyj- nych społeczności wskazana została jako istotny element walki z wyklucze- niem społecznym i ubóstwem. W uwagach ogólnych i ogólnych rekomendacjach wydawanych przez organy monitorujące wykonywanie zobowiązań traktatowych w ramach ONZ, kategoria „wykluczenie społeczne" pojawia się dopiero po roku 200015, choć w związku z traktatami długo już obowiązującymi. Po raz pierwszy w 2002 r. w związku Konwencją w sprawie eliminacji wszelkich form dyskryminacji rasowej z 21 grudnia 1965 r., w powiązaniu ze zwal- czaniem biedy16, a w 2003 Konwencją o prawach dziecka z 20 listopada 1989 r., jako jeden z warunków środowiskowych istotnie ograniczających nastolatkom możliwości dokonywania indywidualnych wyborów zdro- wych zachowań17. W ważniejszych dokumentach przyjętych przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych o „wykluczeniu" w interesującym nas tu znacze- niu (choć przymiotnik social nie został użyty), mowa jest w dokumencie Agenda na rzecz rozwoju przyjętym rezolucją z dnia 20 czerwca 1997 r. 13 World Conference on Human Rights, The Vienna Declaration and Programme o f Action, June 1993, United Nationes: New York 1993 (Deklaracja Wiedeńska i Program Działania Światowej Konferencji Praw Człowieka. Wiedeń, czerwiec 1993, przeł. C. Piechowiak, Poznań 1998), A/CONF.157/23. 14 Deklaracja Wiedeńska i Program Działania, preambuła 2. W preambułach Międzynaro- dowych Paktów Praw Człowieka z 1966: „uznanie przyrodzonej godności oraz równych i nie- zbywalnych praw wszystkich członków rodziny ludzkiej stanowi podstawę wolności, sprawie- dliwości i pokoju na świecie, (...) prawa te wynikają z godności przyrodzonej osobie ludzkiej". 15 Opieram się na analizie Compilation o f General Comments and General Recommendations Adopted by Human Rights Treaty Bodies, H RI/G EN /l/Rev.7,12 May 2004. 16 The Committee on the Elimination of Racial Discrimination, General recommendation XXIX on article 1, paragraph 1, o f the Convention (Descent) (Sixty-first session, 2002), gdzie w punkcie 7, dotyczącym praw gospodarczych i socjalnych, mowa jest o „substantial and effective measures to eradicate poverty among descent-based communities and combat their social exclusion or marginalization" (hh). 17 General Comment Adopted by the Committee on the Rights of the Child, General Com- ment No. 4: Adolescent health and development in the context o f the Convention on the Rights o f the Child (Thirty-third session, 2003): „Environmental factors, such as armed conflict or social exclusion, increase the vulnerability of adolescents to abuse, other forms of violence and exploitation, thereby severely limiting adolescents' abilities to make individual, healthy beha- viour choices" (IV. 30). Konstytucja wobec wykluczenia społecznego 133 Zapobieganiu wykluczeniu służą rosnące i równe możliwości w dziedzinie gospodarki18. W przyjętej 9 czerwca 2001 r. Deklaracji ws. miast i innych osiedli ludzkich dostrzega się, że ograniczenie miejskiej biedy i wyklucze- nia społecznego wymaga specyficznego podejścia do tego problemu, pla- nowania i działań o charakterze strategicznym19. Dostrzeżona jest zatem specyfika wykluczenia, z którym walka wymaga całościowych, długofalo- wych działań, jak i pośrednio dostrzeżony został jego wymiar prze- strzenny. W przyjętej 27 czerwca 2001 r. Deklaracji zaangażowania w spra- wie HIV/AIDS mowa jest o „rozwoju strategii zwalczania stygmatyzacji i wykluczenia społecznego związanych z tą epidemią"20. W dokumencie Świat odpowiedni dla dzieci z 10 maja 2002 r. dyskryminacja jest wskazana jako zasadnicza przyczyna wykluczenia społecznego dzieci i dostrzeżona jest dynamika procesów wykluczania21. 2. Rada Europy Również w regionalnej, europejskiej ochronie praw człowieka powiąza- nej z działalnością Rady Europy, w traktatach fundamentalnych z punktu widzenia powstania tego systemu, do których należy Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4 listopada 1950 r.22, oraz Europejska Karta Społeczna z 18 październikal961 r.23, nie pojawia się kategoria „wykluczenie społeczne", choć analogicznie, jak w systemach uniwersalnych mowa jest o szeregu elementów istotnych z punktu wi- dzenia wykluczenia. 18 Agenda fo r Development, A/RES/51 /240, pkt 92. „The ultimate goal of development is to improve and enhance human well-being and the quality of life of all people. Social develop- ment is best pursued if Governments actively promote empowerment and participation in a democratic and pluralistic system respectful of all human rights and fundamental freedoms. Efforts to sustain broad-based economic growth reinforce the promotion of social develop- ment. Processes to promote increased and equal economic opportunities, to avoid exclusion and to overcome socially divisive disparities while respecting diversity are also part of an enabling environment for social development". Zob. tamże, pkt 94. 19 Declaration on Cities and Other Human Settlements in tlw New Millennium, A/RES/S-25/2, pkt 51: „Cities need specific approaches and methodologies to improve governance, to plan and act strategically in order to reduce urban poverty and social exclusion and to improve the economic and social status of all citizens and protect the environment in a sustainable way. In this connection, we note the importance of promoting sustainable livelihoods through educa- tion and training, in particular for the poor and vulnerable groups"; zob. tamże, pkt 9, w którym kobiety i dzieci wskazane są jako grupy zagrożone wykluczeniem. 20 Declaration o f Commitment on HIV/AIDS, A/RES/S-26/2, pkt 58. Ta sama formula zosta- ła powtórzona w Political Declaration on HIV/AIDS z 2 czerwca 2006, A/RES/60/262, pkt 29. 21 A World f i t fo r children, A/RES/S-27/2, pkt 20: „Discrimination gives rise to a selfperpetuating cycle of social and economic exclusion and undermines children's ability to develop to the fullest". Zob. tamże, pkt 12 i 19. 22 European Treaty Series, 5. 23 European Treaty Series, 35. 134 M a r e k P i e c h o w i a k Natomiast sformułowane wprost prawo do ochrony przed wyklucze- niem społecznym znalazło się w tzw. Zrewidowanej Europejskiej Karcie Społecznej z 3 maja 1996 r.24 Artykuł 30 tego traktatu nosi tytuł Prawo do ochrony przed ubóstwem i wykluczeniem społecznym (The right to protec- tion against poverty and social exclusion). Dołączone Uwagi wyjaśniające (Explanatory Report), w punktach 112 i 113 explicite wskazują, że jest to sa- modzielne prawo, które nie daje się sprowadzić do innych praw socjal- nych25. W punkcie 114 Uwag znalazło się także rozwinięte określenie wy- kluczenia społecznego: Term in „w ykluczenie sp ołeczne" dotyczy osób, które znajdują się w sytuacji skraj- nego ubóstw a w skutek spiętrzenia niekorzystnych okoliczności, które cierp ią z po- w odu upokarzających sytuacji lub w ydarzeń lub w ykluczenia, których praw a do zasiłku w ygasły długi czas temu lub ustały z pow odu niekorzystnego zbiegu oko- liczności. W ykluczen ie sp ołeczne uderza lub m oże uderzyć w osoby, które nie będąc b iedny- mi nie m ogą korzystać z pew nych praw lub św iadczeń, z pow odu długiej choroby, rozpadu ich rodzin, przem ocy, zakończenia pobytu w w ięzieniu lub zachow ań „m arginesow ych" spow odow anych na przykład alkoholizm em lub narkom anią26. W określeniu tym znalazły się zasadnicze elementy wskazane wyżej przy ogólnej charakterystyce wykluczenia społecznego. Zauważyć można, że określenie to uwyraźnia dynamiczne aspekty wykluczenia, wskazując na powiązanie przyczyn z ich skutkami. 3. Unia Europejska Problematyka praw człowieka obecna jest w Unii (a wcześniej we Wspólnotach Europejskich) przede wszystkim w kontekście praw pracow- niczych i socjalnych. Kategoria „wykluczenie społeczne" pojawiła się 24 European Treaty Series, 163. Karta weszła w życie 1 Iipca 1999 r. Polska podpisała ten traktat 25 października 2005 r. i jak dotąd go nie ratyfikowała. 25 Pkt 112. „This Article provides for a comprehensive and co-ordinated approach, with relief of poverty and social exclusion as the essential and explicit aim. It also provides that measures corresponding to this approach are reviewed and adapted to new situations". Pkt 113. „The purpose of the Article is not to repeat the juridical aspects of the protection covered by other Articles of the Revised Charter although Parties may naturally refer to in- formation given in respect of other provisions when reporting under this provision". 26 „The term 'social exclusion' refers to persons who find themselves in a position of ex- treme poverty through an accumulation of disadvantages, who suffer from degrading situa- tions or events or from exclusion, whose rights to benefit may have expired a long time ago or for reasons of concurring circumstances. Social exclusion also strikes or risks to strike persons who without being poor are denied access to certain rights or services as a result of long pe- riods of illness, the breakdown of their families, violence, release from prison or marginal behaviour as a result for example of alcoholism or drug addiction". Konstytucja wobec wykluczenia społecznego 135 w „języku" Wspólnot w latach dziewięćdziesiątych, w miejsce „ubóstwa" („poverty"), która to kategoria dominowała w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych. Dnia 9 grudnia 1989 r. szefowie 11 państw członkowskich, na posiedze- niu Rady Europejskiej przyjęli Wspólnotową Kartę Podstawowych Praw socjalnych pracowników (Community Charter o f the Fundamental Social Rights o f Workers), w której w ósmym punkcie wstępu czytamy: „w duchu solidar- ności, ważne jest zwalczanie wykluczenia społecznego". W 1990 r. Komisja Europejska powołała tzw. obserwatorium do monito- rowania narodowych tendencji i programów w zakresie wykluczenia spo- łecznego (European Community Observatory on National Polices to Com- bat Social Exclusion)27. Ważnym dokumentem, do dziś stanowiącym punkt odniesienia dla po- dejmowanych działań28, jest Rekomendacja Rady z dnia 24 czerwca 1992 roku o wspólnych kryteriach dotyczących wystarczających środków i po- mocy społecznej w systemie ochrony socjalnej29. Rekomendacja ta wprost wskazuje także na szczególny charakter wykluczenia i jego zwalczania wy- nikający z kompleksowości, wielowymiarowości tego zjawiska; czytamy tam m.in.: „wysiłki podejmowane w ramach polityki społecznej wymagają kontynuacji, jej osiągnięcia utrwalenia, a sama ta polityka powinna być do- stosowana do wielowymiarowej natury wykluczenia społecznego, co wyma- ga połączenia różnych form niezbędnej pomocy bezpośredniej ze środkami zmierzającymi wprost do ekonomicznej i społecznej integracji wchodzących w grę ludzi"30. Znamienne jest to, że nie mówi się o integracji politycznej (zakładającej prawa właściwe obywatelom) jako o celu. Postanowienia traktatowe dotyczące wprost wykluczenia społecznego pojawiają się w traktacie amsterdamskim z 2 października 1997. Na jego 27 G. Room, Social Exclusion, Solidarity, and the Challenges o f Globalization, [w:] Into the Promis- ed Land: Issues Facing the Welfare State, red. A. Ben-Aryeh, J. Gal, Greenw ood-Oxford 2000, s. 74. 28 Zob. Komunikat Komisji Europejskiej do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europej- skiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów: M odernizacja ochrony socjalnej na rzecz większej sprawiedliwości społecznej i spójności gospodarczej: dalsze pro- pagowanie aktywnej integracji osób najbardziej oddalonych od rynku pracy, Bruksela, dnia 17.10.2007, KOM(2007) 620, pkt 2.1. 29 Council Recommendation o f 24 June 1992 on common criteria concerning sufficient resources and social assistance in social protection systems, 92/441/EEC. Zob. także Council Recommendation o f 27 July 1992 on the convergence o f social protection objectives and policies, 92/442/EEC, dotyczącą m.in. wykluczenia związanego z bezrobociem (pkt 3) i podeszłym wiekiem (pkt 5). 30 „Whereas, consequently, social policy efforts need to be continued, their achievements reinforced and these policies adapted to the multi-dimensional nature of social exclusion, which involves linking the various forms of immediate assistance needed to measures aiming expressly at the economic and social integration of the people concerned". 136 M a r e k P i e c h o w i a k mocy (art. 2 pkt 22) w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską z 25 marca 1957 zwalczanie wykluczenia (exlusion, bez przymiotnika social) zostało wskazane w art. 136 (z art. 11731), otwierającym rozdział zatytuło- wany Postanowienia socjalne, jako jeden z celów (na ostatnim miejscu)32 Wspólnoty i państw członkowskich, oraz wprowadzono postanowienia po- zwalające Radzie przyjmować pewne określone środki mające zachęcić pań- stwa członkowskie do współpracy w zwalczaniu wykluczenia społecznego33. Traktat nicejski z 26 lutego 2001 r. wprowadził (art. 2 pkt 9)M do art. 137 postanowienia, na mocy których Wspólnota będzie wspierała i uzupełniała (support and complement) działania państw członkowskich w dziedzinie zwalczania wykluczenia społecznego (art. 137 (j))35. Najnowsze tendencje rozwojowe sytuują walkę z wykluczeniem spo- łecznym wprost wśród celów Unii Europejskiej. Artykuł 2 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej z 7 lutego 1992 r., określający cele Unii, w brzmieniu nadanym traktatem z Lizbony z 13 grudnia 2007 r.36 (art. 1 pkt 4), stanowi m. in., że Unia „Zwalcza wyłączenie społeczne i dyskryminację oraz wspie- ra sprawiedliwość i ochronę socjalną, równość kobiet i mężczyzn, solidar- ność między pokoleniami i ochronę praw dziecka"37. W Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską przemianowanym na Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej pojawia się art. 5a: Przy określaniu i realizacji sw oich polityk i działań U nia bierze pod uw agę w ym ogi zw iązane ze w spieraniem w ysokiego poziom u zatrudnienia, zapew nianiem odpo- w iedniej ochrony socjalnej, zw alczaniem w yłączenia społecznego, a także z w yso- kim poziom em kształcenia, szkolenia oraz ochrony zdrow ia ludzkiego. 31 Art. 117 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą z 25 marca 1957 (przywołany także jako podstawowy traktatowy punkt odniesienia we Wspólnotowej karcie podstawowych praw socjalnych pracowników z 1989 r.) stanowił: „Member States agree upon the need to promote improved working conditions and an improved standard of living for workers, so as to make possible their harmonisation while the improvement is being main- tained". 32 Cele te to: „the promotion of employment, improved living and working conditions, so as to make possible their harmonisation while the improvement is being maintained, proper social protection, dialogue between management and labour, the development of human resources with a view to lasting high employment and the combating of exclusion". OJEC 1997/C340/01. 33 „...adopt measures designed to encourage cooperation between Member States through initiatives aimed at improving knowledge, developing exchanges of information and best practices, prom oting innovative approaches and evaluating experiences in order to combat social exclusion"; w wersji skonsolidowanej art. 137 (z art. 118) ust. 2. 34 OJEC 2001/C 80/01. 35 Consolidated version o f the Treaty Establishing the European Community, OJEC 2002/C 325/35. 36 OJEC 2007/C 306/01. 37 W momencie pisania tego opracowania, traktat nie wszedł jeszcze w życia. Konstytucja wobec wykluczenia społecznego 137 W Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej proklamowanej w Ni- cei 7 grudnia 2000 r. przez Parlament Europejski, Radę Unii Europejskiej i Komisję Europejską38, która jeśli traktat z Lizbony wejdzie w życie, uzyska rangę traktatową, problematyka wykluczenia społecznego znalazła się w Tytule IV - „Solidarność" (obejmującym art. 27-38), w art. 34 („Zabezpie- czenie społeczne i pomoc społeczna") ust. 3: W celu zw alczania w ykluczenia społecznego i ubóstw a, Unia uznaje i szanuje praw o do p om ocy społecznej i m ieszkaniow ej dla zapew nienia, zgodnie z zasadam i usta- now ionym i w praw ie Unii oraz ustaw odaw stw ach i praktykach krajow ych, godnej egzystencji w szystkim osobom pozbaw ionym w ystarczających środków 39. Problem wykluczenia społecznego nadal zyskuje w Unii Europejskiej na znaczeniu. Rok 2010 ma być „Europejskim rokiem walki z ubóstwem i wy- kluczeniem społecznym"40. Podsumowując ten krótki przegląd, można zauważyć, że kategoria „wykluczenie społeczne" jest w prawie międzynarodowym praw człowieka i prawie europejskim kategorią stosunkowo młodą, szybko zyskującą na znaczeniu. Można ostrożnie postawić tezę, że mamy już do czynienia z „nowym" prawem do ochrony przed wykluczeniem społecznym; choć ściśle powiązanym z wcześniej uznanymi prawami, to jednak do nich niesprowadzalnym . Prawo to pojawia się przede wszystkim na gruncie praw drugiej rodziny, obejmującej prawa gospodarcze, socjalne i kulturalne. Jego specyfika leży przede wszystkim w jego kompleksowości, tak w perspek- tywie przyczyn, jak i skutków jego naruszenia, oraz w uwzględnianiu pew- nej dynamiki związanej z procesami wykluczenia. III. WYKLUCZENIE A DYSKRYMINACJA Ponieważ wykluczenie polega m.in. na braku możliwości równego ko- rzystania z pewnych praw, a ponadto jest zjawiskiem dotykającym pewne grupy, przy których identyfikacji da się wskazać pewną cechę rodzajową, stąd problematyka wykluczenia wiązana jest z zagadnieniem dyskrymina- cji. Niemniej jednak wykluczenie nie jest utożsamiane z dyskryminacją. Ogólne i szeroko akceptowane określenie (nie jest to definicja w sensie właściwym) dyskryminacji można znaleźć w Uwagach ogólnych z dnia 10 38 OJEC 2000/C 364/01. 39 Przekład za: OJEC 2007/C 303/01. 40 Znamiennie wzrasta działalność konferencyjna UE, na temat ubóstwa i wykluczenia społecznego w latach 2001-2003 organizowana była jedna konferencja rocznie, 2004-2006 po dwie, w 2007 cztery, cztery konferencje planowane są już na pierwsze cztery miesiące 2008 r.; za: http://ec.europa.eu/employment_social/spsi/events_en.htm#active_inclusion (dostęp luty 2008). 138 M a r e k P i e c h o w i a k XI 1989 (18), pkt 7 Komitetu Praw Człowieka ONZ, powołanego Międzyna- rodowym Paktem Praw Osobistych i Politycznych z 1966 r.: K om itet uw aża, że term in „d yskrym inacja", tak jak jest on używ any w Pakcie, po- w inien być pojm ow any jako zakładający w szelkie zróżnicow anie, w ykluczenie, ograniczenie lub uprzyw ilejow anie, opierające się na rasie, kolorze skóry, płci, języku, religii, poglądach politycznych lub innych, pochodzeniu narodow ym lub społecznym , m ajątku, urodzeniu lub na jak iejkolw iek innej podstaw ie, których skutkiem lub celem jest uniem ożliw ien ie bądź ograniczenie uznania, w ykonyw ania lub korzystania przez w szystkich ludzi na w arunkach rów ności ze w szystkich praw człow ie- ka« . Na wstępie analizy tego określenia trzeba podkreślić, że stosowany w nim termin „wykluczenie" (exclusion) występuje w innym znaczeniu niż w tytule niniejszego opracowania; charakteryzuje pewien sposób traktowa- nia, nie obejmuje jednak kompleksowości ani dynamiki właściwych wyklu- czeniu społecznemu. Osnową tego określenia jest wskazanie na (1) pewien sposób traktowa- nia, (2) podjęty ze względu na jakąś cechę rodzajową charakteryzującą gru- pę podmiotów, (3) mający negatywne skutki dla równego korzystania (uznania, wykonywania) praw człowieka. Formuła „przez wszystkich ludzi na warunkach równości ze ws z y s t k i c h pr a w c z ł o w i e k a " (podkr. M.P.), podkreśla, że dyskryminacja określana jest z punktu widzenia roz- woju człowieka jako całości, z uwzględnieniem integralności jego praw42. Bliższe przyjrzenie się dyskryminacji prowadzi do wniosku, że w wielu punktach różna jest ona od wykluczenia społecznego. Z pewnością mogą być typowe przypadki dyskryminacji, np. dyskry- minacja rasowa, mające wprost charakter wykluczenia. W wypadku dys- kryminacji w mniejszym stopniu brane będą pod uwagę kompleksowość i dynamika, które są typowe dla wykluczenia społecznego, niebędące jed- 41 „ ...th e Committee believes that the term 'discrimination' as used in the Covenant should be understood to imply any distinction, exclusion, restriction or preference which is based on any ground such as race, colour, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, property, birth or other status, and which has the purpose or effect of nullifying or impairing the recognition, enjoyment or exercise by all persons, on an equal footing, of all rights and freedom s''. Compilation o f General Comments, s. 147 [zmieniony układ graficzny M.P.], 42 Integralność jest ugruntowana w uznaniu godności za źródło wszystkich praw czło- wieka. Można powiedzieć, że w ochronie praw człowieka nie chodzi o prawa człowieka, ale o człowieka. Zob. M. Piechowiak, Filozofia praw człowieka. Prawa człowieka w świetle ich między- narodowej ochrony, Lublin 1999, s. 122-124. Konstytucja wobec wykluczenia społecznego 139 nak warunkami koniecznymi uznania danego traktowania za dyskrymina- cję. Dyskryminacja może bvć przyczyną wykluczenia, jednak nie musi. Jeśli uzna się prawo do ochrony przed wykluczeniem (prawo do niebycia wykluczonym), to można zauważyć, że możliwa jest dyskryminacja w korzystaniu z (uznaniu itd.) tego prawa43. Porównując wykluczenie społeczne z dyskryminacją, zauważyć trze- ba, że w wielu wypadkach wykluczenia trudno jest wskazać konkretną cechę rodzajową, wspólną dla podmiotów wykluczenia, gdyż o wyklucze- niu decyduje często pewna konfiguracja cech, relatywnie zmienna. Ponadto, w wypadku dyskryminacji cechy rodzajowe stanowią jeden z elementów definicyjnych, współkonstytuują one dyskryminację i ich zidentyfikowanie jako podstawy traktowania jest konieczne do stwierdzenia, że mamy do czynienia z dyskryminacją; natomiast w przypadku wykluczenia, cechy rodzajowe wspólne podmiotom wykluczenia danego typu, np. bezdom- ność, opuszczenie zakładu karnego, niskie dochody, są cechami raczej dia- gnostycznymi, służącymi identyfikacji grupy podmiotów, jednak same w sobie nie konstytuują one wykluczenia. Dla dyskryminacji właściwe jest to, że z określoną cechą rodzajową powiązane jest określone, zwykle świadome i wolne, zachowanie innych podmiotów; w przypadku wykluczenia wspólne danej grupie cechy ro- dzajowe są przyczyną pewnych szerszych procesów inicjowanych działa- niami, które wzięte same w sobie, bez powiązania z innymi czynnikami (niektóre z nich mogą nie być znane działającym podmiotom), nie naruszają praw i nie mogą być uznane za działania dyskryminujące. W przypadku dyskryminacji zwykle chodzi o pewien sposób działa- nia, natomiast wykluczenie powiązane jest częściej z brakiem działań wo- bec jednostek lub grup. Ochrona przed wykluczeniem w wielu przypad- kach wymaga tzw. dyskryminacji pozytywnej, czyli działań prowadzących do wyróżnionego, uprzywilejowanego traktowania pewnych grup, ze względu na pewną cechę rodzajową (lub cechy rodzajowe), mające na celu równe ko- rzystanie „przez wszystkich ludzi [...] ze wszystkich praw człowieka". Ponieważ ochrona przed wykluczeniem zmierza do umożliwienia rów- nego korzystania praw człowieka i do wyrównywania możliwości rozwoju 43 Problematyka dyskryminacji podejmowana jest tu w kontekście praw człowieka, zatem w związku z tzw. klauzulami antydyskryminacyjnymi (Powszechna Deklaracja Praw Czło- wieka z 1948 r., art. 2; Międzynarodowy Pakt Praw Osobistych i Politycznych z 1966 r., art. 2 ust. 2; Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 1950 r., art. 14). Zagadnienia te mieszane są niekiedy z zasadniczo rzecz biorąc, pozostającą poza podjętymi analizami problematyką dyskryminacji w prawie pozytywnym (Powszechna Deklaracja Praw Człowieka, art. 7; M iędzynarodowy Pakt Praw Osobistych i Politycznych, art. 26; Proto- kół dodatkowy nr 12 z dnia 4 listopada 2000 r. do Konwencji o ochronie praw człowieka i pod- stawowych wolności, European Treaty Series, nr 177, Polska nie jest stroną tego protokołu). 140 M a r e k P i e c h o w i a k osobowego, można stwierdzić, że zarówno dyskryminacja, jak i wyklucze- nie społeczne są „negatywną stroną" zasady równości praw człowieka ugruntowanej w uznaniu równej godności44. Podkreślić trzeba, że sama zasada równości praw jest w pewnym sensie formalna, i domaga się dopeł- nienia określonymi prawami, a ponieważ musi być uwzględniona integral- ność praw, nie można się obyć bez zasady integrującej, której wskazaniu służy kategoria „godności". IV. WYKLUCZENIE SPOŁECZNE A KONSTYTUCJA RP Po pierwsze zauważyć trzeba, że podobnie jak w międzynarodowych dokumentach ochrony praw człowieka, które stały u podstaw powojennej ochrony tych praw, Konstytucja RP nie mówi wprost o wykluczeniu spo- łecznym ani o prawie do ochrony przed takim wykluczeniem. Z tego punk- tu widzenia nie uwzględnia nowszego rozwoju prawa międzynarodowego w tym zakresie. Ponieważ przyjęte w konstytucji podstawowe założenia ochrony praw człowieka zbieżne są, zasadniczo rzecz biorąc, z rozstrzyg- nięciami, które legły u podstaw prawnomiędzynarodowego paradygmatu pojmowania tych praw, konstytucja otwarta jest na „zasymilowanie" wol- ności od wykluczenia społecznego, prawa do ochrony przed wykluczeniem społecznym poprzez zasadę równości i zasadę godności (przy czym moż- na posiłkować się tradycyjnymi prawami drugiej rodziny, zasadami spra- wiedliwości społecznej i solidarności). Konstytucyjne podstawy dla ujęcia problemu wykluczenia mogą być odnalezione także w zasadzie dobra wspólnego uznanej za fundament porządku konstytucyjnego. 1. Równość i zakaz dyskryminacji Jak wyżej wskazano, problematyka wykluczenia znajduje oparcie w za- sadzie równości i częściowo, w stopniu mniejszym, niż na pierwszy rzut oka mogłoby się zdawać w zakazie dyskryminacji. Naturalnym zatem punktem odniesienia jest art. 32: „1. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszy- 44 Z punktu widzenia paradygmatu praw człowieka opartego na ich międzynarodowej ochronie fundamentalny jest art. 1 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka z 1948 r.: „Wszystkie istoty ludzkie rodzą się wolne i równe w godności i prawach...", oraz preambuły Międzynarodowych Paktów Praw Człowieka z 1966 r.: „...uznanie przyrodzonej godności oraz równych i niezbywalnych praw wszystkich członków rodziny ludzkiej stanowi podstawę wolności, sprawiedliwości i pokoju na świecie, [...] prawa te wynikają z godności przyrodzonej osobie ludzkiej". Konstytucja wobec wykluczenia społecznego 141 scy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. 2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub go- spodarczym z jakiejkolwiek przyczyny". W perspektywie międzynarodo- wego prawa praw człowieka i doktryny, przepis art. 32 jest sformułowany najdelikatniej mówiąc niefortunnie. Jak się zdaje, nie są w jego sformu- łowaniu uwzględnione dobrze znane doktrynie rozróżnienia, zgodnie z którymi obok równości wobec prawa, uznaje się równość w prawie, rów- ną ochronę prawną czy równość praw45. Co więcej, literalnie rzecz ujmując, jest on sprzeczny z powszechnie uznaną w międzynarodowym prawie praw człowieka interpretacją zasady równości praw, zgodnie z którą z równości praw nie można wywodzić ogólnej zasady równego traktowa- nia46. Mimo wadliwości tekstu, Trybunał Konstytucyjny wiąże z art. 32 za- sadnicze intuicje, które z zasadą równości i zakazem dyskryminacji wiąże doktryna prawa konstytucyjnego i międzynarodowego, w tym zasadę rów- ności wolności i praw człowieka47. Trzeba też podkreślić, że art. 32 nie jest jedyny, który służy uwyraźnieniu zasady równości; równości kobiet i męż- czyzn dotyczy cały art. 33; zasada ta znajduje także oparcie w art. 2 w związku z zasadami sprawiedliwości społecznej48. 45 Por. M. Piechowiak, Filozofia praw człowieka, s. 89-92 ,128-133 . 46 Komitet Praw Człowieka, w Uwagach ogólnych z dnia 10 XI 1989 (18), 8, wprost: „ko- rzystanie z praw i wolności na warunkach równości, nie zawsze oznacza identyczne trakto- wanie" („The enjoyment of rights and freedoms on an equal footing, however, does not mean identcal treatment in every instance"), Compilation o f General Comments, s. 147; podobnie w Uwagach wyjaśniających (Explanatory report) do Protokółu nr 12 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności: „nie każde zróżnicownie łub odmienne traktowa- nie jest dyskryminacją" („not every distinction or différence of treatment amounts to discri- mination"), European Treaty Sériés, nr 177; zasada ta znajduje wyraz w orzecznictwie Europej- skiego Trybunału Praw Człowieka. 47 Zob. M. Masterniak-Kubiak, Prawo do równego traktowania, [w:] Prawa i wolności obywa- telskie w Konstytucji RP, red. B. Banaszak, A. Preisner, Warszawa 2002, s. 119-137. 48 Zob. np. wyrok TK z dnia 12 kwietnia 2000 r. „W ujęciu polskiej ustawy zasadniczej sprawiedliwość społeczna jest też celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. Taki właśnie model demokratycznego państwa prawnego przyjęła Konstytucja Rze- czypospolitej Polskiej. Nie jest demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania rów- nowagi w stosunkach społecznych i powstrzymywanie się od kreowania nieusprawiedliwio- nych, nie popartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów dla wybranych grup obywateli" (Sygn. K 8/98, IX. 3.). Zasady sprawiedliwość społecznej dookreślają treść zasady równości, zwłaszcza w kontekście dopuszczalnych odstępstw od nakazu równego traktowa- nia (L. Garlicki, Materialna interpretacja klauzuli demokratycznego państwa prawnego w orzecznic- twie Trybunału Konstytucyjnego, [w:] Zasada demokratycznego państwa prawnego w Konstytucji RP, red. S. Wronkowska, Warszawa 2006, s. 128). Zasadniczo, sprawiedliwość społeczna byłaby oparta na równości proporcjonalnej, tradvcvjnie powiązanej ze sprawiedliwością dystrybutywną - „równe traktować równo, odmienne odmiennie, proporcjonalnie do istotnych róż- nic". 142 M a r e k P i e c h o w i a k 2. Prawa drugiej rodziny sprawiedliwość społeczna solidarność Jak wskazano wyżej, zasada równości praw nie jest wystarczającym oparciem dla prawa do ochrony przed wykluczeniem społecznym. Ko- nieczne jest dookreślenie porównywanych wartości, a ponadto znalezienie punktów odniesienia przy ich „ważeniu" oraz podstaw dla dowartościo- wania wielowymiarowego i dynamicznego charakteru wykluczenia i jego zwalczania. Dookreślenie podstawowych wartości znajduje się, analogicznie do międzynarodowej ochrony praw człowieka, w prawach drugiej rodziny, które w Konstytucji RP ujęte zostały przede wszystkim w rozdziale II w części „Wolności i prawa ekonomiczne, socjalne i kulturalne", obejmującej art. od 64 do 76. Jak wyżej wskazano, odwołanie do praw drugiej rodziny w ich, zasadniczo, tradycyjnym ujęciu jest jednak niewystarczające. Poszukując konstytucyjnych, ogólniejszych, punktów oparcia można wskazać na dwie kategorie, które tradycyjnie, także na płaszczyźnie mię- dzynarodowej, wiązane są z prawami socjalnymi, mianowicie na „sprawie- dliwość społeczną", o której zasadach mówi art. 2 Konstytucji, oraz na soli- darność. O „obowiązku solidarności z innymi" mówi Preambuła Konstytu- cji. Termin „solidarność" pojawia się także w art. 20, na trzecim miejscu, po wolności działalności gospodarczej i własności prywatnej, a przed dialo- giem i współpracą partnerów społecznych, jako oparcie społecznej gospo- darki rynkowej. Pojęcie „solidarności" z art. 20 (wraz z pojęciem „społecz- nej gospodarki rynkowej) zostało przez Trybunał Konstytucyjny powiązane z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 249. 3. Zasada godności Zwłaszcza z uwagi na kompleksowy i dynamiczny charakter wyklucze- nia, najszerszym punktem odniesienia jest zasada godności, pojętej jako źródło wszystkich praw, sformułowana w art. 30: „Przyrodzona i niezby- walna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i oby- watela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiąz- kiem władz publicznych". Poszukując fundamentów dla podjętej problematyki, należy zadań py- tanie o to, dlaczego brak możliwości uczestnictwa w życiu społecznym jest kwalifikowany negatywnie; nie wydaje się bowiem, aby brak uczestnictwa 49 Wyrok z dnia 30 stycznia 2001 r. Sygn. K. 17/00, III. 4. Konstytucja wobec wykluczenia społecznego 143 był złem samym w sobie. Ogólnie można odpowiedzieć, że zło wykluczenia wynika z braku możliwości korzystania z ugruntowanych społecznie wa- runków osobowego rozwoju i ochrony osoby ludzkiej czy sięgając do ka- tegorii konstytucyjnej warunków rozwoju i ochrony godności człowieka. Zatem negatywna kwalifikacja wykluczenia znajdowałaby, co dość oczywi- ste, swoje oparcie w zasadzie godności. Podobnie jak w prawnomiędzynarodowym paradygmacie praw człowieka, godność uznana jest nie tylko za przyrodzoną i niezbywalną, ale także uznana jest za źródło wolności i praw człowieka, co daje podstawy do całościowego, integralnego pojmowania tych wolności i praw50, oraz „ważenia", „wyrównywania" wchodzących w grę wartości. W porównaniu z koncepcją godności przyjętą w prawie mię- dzynarodowym, w konstytucyjnej charakterystyce godności brakuje jednej cechy istotnej dla problematyki wykluczenia, mianowicie równości51; niemniej jednak cecha ta nie jest kwestionowana w nauce prawa konstytucyjnego. 4. Zasada dobra wspólnego Obok zasady godności można jednak zaproponować i inny, moim zda- niem, bardziej fundamentalny punkt odniesienia dla całościowo pojętej problematyki wykluczenia, jednak mogący mieć zastosowanie przede wszystkim do obywateli. Jest nim art. 1: „Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli". Uwzględniając niedoceniane często przy wykładni tego artykułu prace przygotowawcze, dobro wspólne na- leży pojmować jako ogół warunków życia społecznego, które umożliwiają lub ułatwiają rozwój człowieka; a do warunków tych należy przede wszystkim (choć nie wyłącznie) respektowanie praw człowieka (wolności i praw człowieka i obywatela)52. Można argumentować, że w artykule tym akcentowany jest społeczny aspekt praw człowieka, i to z uwzględnieniem nieuwyraźnionej w art. 30 równości, której doniosłość podkreślona jest formułą „wszystkich". W kontekście dobra wspólnego problematyka rów- ności pojawia się także w Preambule: „równi w prawach i w powinnościach wobec dobra wspólnego Polski". Akcentowane są zatem te wartości, w które przede wszystkim wymierzone jest wykluczenie. Jednocześnie mamy do czynienia z formułą otwartą na dopełnienie tym, co explicite w tekście konstytucji nie zostało wyartykułowane. 50 O polskiej specyfice zob. M. Piechowiak, Służebność państwa wobec człowieka, s. 65-91 (zwł. 69-71). 51 Por. np. Powszechna Deklaracja Praw Człowieka, art. 1: „W szystkie istoty ludzkie ro- dzą się równe w godności i prawach..." 52 Szerzej na ten temat, wraz z omówieniem prac przygotowawczych i odpowiedzią na niektóre kontrargumenty: M. Piechowiak, Służebność państwa, s. 75-76, 80-89. 144 M a r e k P i e c h o w i a k Z punktu widzenia ochrony przed wykluczeniem społecznym, zasada dobra wspólnego z art. 1 ma jednak istotne ograniczenia z punktu widzenia cudzoziemców, gdyż dotyczy wprost tylko obywateli. Problem potęguje jeszcze art. 37 ust. 1, który stanowi: „Kto znajduje się pod władzą Rzeczy- pospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytu- cji"; a w ust. 2 pozostawia ograniczanie wolności i praw cudzoziemców ustawodawcy zwykłemu, stanowiąc, że „Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa"53. Artykuł 1 otwiera ochronę przed wykluczeniem także na życie poli- tyczne w pełnym jego wymiarze, co w stosunku do obywateli jest jak naj- bardziej zasadne. Poprzez uczestnictwo w życiu politycznym obywatel otrzymuje narzędzia kształtowania swego uczestnictwa w innych aspektach życia zbiorowości. Wypada zatem skonstatować, że z punktu widzenia obywateli, najszerszym punktem oparcia dla ochrony przed wykluczeniem będzie art. 1. Oczywistą jest rzeczą, że co najmniej nie każdy cudzoziemiec ma prawo do pełnej partycypacji w życiu społeczeństwa, w którym się znalazł. Pamię- tać trzeba, że do warunków integracji należy pewna zamkniętość społecz- ności im granice społeczności są bardziej rozmyte, tym trudniej mówić o identyfikacji grupowej54. To, co decyduje o tożsamości danej grupy, w naturalny sposób prowadzi do tego, że ktoś pozostaje poza. Prawidło- 53 Zasygnalizować tu wypada problem, w jakim zakresie do wolności i praw cudzoziem- ców stosuje się klauzula Iimitacyjna z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zagadnienie szeroko dys- kutowane; zob. np. Joanna Zakolska, Problem klauzuli ograniczającej korzystanie z praw i wolności człowieka w pracach konstytucyjnych, w poglądach doktryny i orzecznictwa, „Przegląd Sejmowy" 2005, nr 5, s. 11-30). Choć klauzula ta, z jednej strony, pozwala ograniczać wolności i prawa, to z drugiej chroni podmiot praw przed nadmiernymi ograniczeniami. Z formalnego punk- tu widzenia, mając na uwadze jej miejsce wśród zasad ogólnych rozdz. II, potencjalnie stosuje się ją do wszystkich konstytucyjnych wolności i praw; takie stanowisko zajął także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 10 kwietnia 2002 r. (sygn. K 26/00). Niezależnie od tego, że sta- nowisko takie można zasadnie kwestionować (zob. M. Piechowiak, Służebność państwa, s. 71-74); zauważyć trzeba, że w wypadku cudzoziemców problemy z zastosowaniem klau- zuli z art. 31 ust. 3 się potęgują, gdyż powołany tu art. 37 także znalazł się w „Zasadach ogól- nych" rozdz. II, a argumentując przeciwko stosowaniu tej klauzuli w przypadku cudzoziem- ców, powołać się można także na art. 1 mówiący wprost o obywatelach. TK poszukuje roz- wiązania trudności interpretacyjnych poprzez sięganie do prawa międzynarodowego, w wyroku z 10 kwietnia 2002 r. wypowiadając się w sprawie stosowalności klauzuli limitacyjnej z art. 31 ust. 3 Trybunał Konstytucyjny przyjął, że „W ykluczenie dopuszczalności usta- nawiania ograniczeń pojawi się tylko w sytuacji, gdy Konstytucja w sposób wyraźny uzna dane prawo lub wolność za nienaruszalne lub gdy nienaruszalność danego prawa lub wolno- ści wynika z umów międzynarodowych" (sygn. K 26/00). Szerzej: M. Piechowiak, Klauzula Iimitacyjna a nienaruszalność praw i godności, „Przegląd Sejmowy" 2009, nr 2 (91), s. 55-76. 54 Zob. R. Szarfenberg, Marginalizacja i wykluczenie społeczne 2007/2008, www.ips.uw. edu.pl/rszarf/wykluczenie/ (dostęp luty 2008); na stronie tej można też znaleźć liczne wska- zówki bibliograficzne dotyczące wykluczenia społecznego. Konstytucja wobec wykluczenia społecznego 145 wość ta dotyczy z pewnością wspólnoty narodowej, także przy przyjęciu, za Konstytucją RP, politycznego pojęcia narodu, zgodnie z którym do naro- du należą wszyscy obywatele55. Różnicowanie obywateli i nieobywateli w pełnym uczestnictwie (obej- mującym korzystanie ze wszystkich praw politycznych) w życiu danej spo- łeczności narodowej nie narusza wolności od wykluczenia społecznego, która usytuowana jest w kontekście życia społecznego, gospodarczego i ekonomicznego. Dla cudzoziemców, konstytucyjny fundament dla ochro- ny przed wykluczeniem społecznym stanowić będzie przede wszystkim art. 30 zawierający zasadę godności. Uwagi podsumowujące Problematyka wykluczenia społecznego jest niezwykle rozległa, a po- nadto zwłaszcza w kontekście prawa szybko się rozwija; jest in statu nascendi. Za specyficzne dla wykluczenia należy uznać jego wielowymiaro- wość i dynamikę. Wielowymiarowość dotyczy tak przyczyn, jak i przeja- wów oraz skutków wykluczenia. Owa specyfika wymaga też specyficznych środków zaradczych, które trudno byłoby określić na podstawie tradycyjnie wypracowanych kategorii. Wykluczenie społeczne zostało uznane za naruszające godność człowie- ka i jako takie wymagające interwencji właściwej dla ochrony praw czło- wieka. Ochrona przed wykluczeniem, wolność od niego, została uznana za prawo człowieka prawo niesprowadzalne do tradycyjnie formułowanych praw gospodarczych, socjalnych i kulturalnych, mimo że wykluczenie spo- łeczne dotyczy przede wszystkim udziału w życiu gospodarczym, społecz- nym i kulturalnym. Wolność od wykluczenia społecznego w zasadzie nie obejmuje proble- mu uczestnictwa w życiu politycznym w pełnym tego słowa znaczeniu. Wykluczenie jest powiązane z naruszeniem zasady równości, jednak nie daje się ująć jedynie w perspektywie tej zasady, przy czym w szeregu istotnych punktów różni się ono od dyskryminacji w korzystaniu z praw człowieka. Poszukując w Konstytucji RP, w której brak kategorii „wykluczenia spo- łecznego" zasadniczych punktów odniesienia, należy poszukiwać w zasa- dzie godności z art. 30 oraz w stosunku do obywateli w art. 1. Jako po- mocnicze punkty odniesienia można wskazać zasady sprawiedliwości spo- łecznej, solidarności oraz równości, a także konstytucyjny katalog wolności i praw, przede wszystkim wolności i praw ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych. 55 Wstęp do Konstytucji RP: „my, Naród Polski wszyscy obywatele Rzeczypospolitej". UN IW ERSYTET IM. ADAMA M ICKIEW ICZA W POZNANIU SER IA PRA W O N R 169 WSPÓŁCZESNE WYZWANIA WOBEC PRAW CZŁOWIEKA W ŚWIETLE POLSKIEGO PRAWA KONSTYTUCYJNEGO Redakcja naukowa Z d z is ła w K ę d z ia i A n t o n i R o s t w y d a w n ic tw o NAUKOWE PO ZN A Ń 2009 Abstract. Kędzia Zdzisław, Rost Antoni (eds), Współczesne wyzwania wobec praw człowieka w świetle polskiego prawa konstytucyjnego [Contemporary challenges to human rights in the light of the Polish constitutional law]. Wydawnictwo Naukowe Umiwersytetu im. Adama Mickiewicza (Adam Mickiwicz University Press), Poznań 2009. Seria Prawo nr 169. Pp. 312. ISBN 978-83-232-2032-9. ISSN 0083-4262. The publication analyses contemporary challenges to human rights in the light of the Polish Constitution. Its first chapter "The security of the State and constitutional rights of an individual" addresses inter alia the standards of the responsibility of the public authorities for security; the control over special security forces and the protection of human rights; press secrecy and the state security; and the concept of a citizen as a an enemy combatant. The second chapter "The protection against exclusion and constitutional rights of an individual" deals with: social exclusion in the light of the constitution and the constitutional State tasks; the protection of national minorities; the protection of refugees against exclusion; andYogyakarta Principles. The third chapter "Directives for the Polish foreign policy resulting from the constitutional principle of the protection of individual's rights" tackles: the responsibility of the State for human rights in international relations; the ratification of the European Charter of Fundamental Rights; humanitarian intervention and the responsibility to protect; and the territorial applicability of constitutional human rights guarantees. Zdzisław Kędzia, Antoni Rost Katedra Prawa Konstytucyjnego, Uniwersytet im. Adama Mickiewicza, ul. Święty Marcin 90, 61-809 Poznań, Poland. Recenzent: prof, dr hab. Zbigniew Witkowski O Wydawnictwo Naukowe UAM, Poznań 2009 Wydanie publikacji dofinansowane przez Rektora Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza i Wydział Prawa i Administracji UAM w Poznaniu Projekt okładki: H elena O szm iańska Redaktor: Ew a Dobosz Redaktor techniczny: D orota Borow iak Łam anie: D anuta K ow alska ISBN 978-83-232-2032-9 ISSN 0083-4262 WYDAWNICTWO NAUKOWE UNIWERSYTETU IM. ADAMA MICKIEWICZA W POZNANIU ul. F. Nowowiejskiego 55, 61-734 Poznań tel. 061 829 39 85, fax 061 829 39 80 www.press.amu.edu.pl e-mail: press@amu.edu.pl Wydanie I. Ark. wyd. 23,00. Ark. druk. 19,50. DRUK I OPRAWA: Druk cyfrowy TOTEM s.c. Inowrocław, ul. Jacewska 89 Spis treści lllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllllll^ W stęp (Zdzisław K ędzia, Antoni R o s t) ............................................................................................... 7 BEZPIECZEŃSTWO PAŃSTWA A KONSTYTUCYJNE PRAWA JEDNOSTKI K r z y s z t o f W o j t o w i c z Standard regionalny/m iędzynarodow y odpow iedzialności w ładzy publicznej za zapew nienie b e z p iecz e ń stw a ..................................................................................................... 11 R y s z a r d C h r u ś c ia k Pow szechna D eklaracja Praw Człow ieka i inne m iędzynarodow e standardy ochrony praw jednostk i w pracach konstytucyjnych (19 8 9 -1 9 9 7 ).................................. 31 J e r z y J a s k ie r n ia Demokratyczna kontrola nad służbami specjalnymi a problem ochrony praw i wolności jednostki ................................................................................................................................ 41 J a c e k S o b c z a k Tajem nica dziennikarska a problem bezpieczeństw a p ań stw a........................................ 77 K r z y s z t o f P r o k o p O byw atel jako w rogi kom batant (W yrok Sądu N ajw yższego Stanów Z jedno- czonych z 28 czerw ca 2004 r. w spraw ie H am di przeciw ko R um sfeld) ............................. 105 OCHRONA PRZED WYKLUCZENIEM A KONSTYTUCYJNE PRAWA JEDNOSTKI M a r e k P ie c h o w ia k K onstytucja w obec w ykluczenia społecznego .......................................................................... 125 P io t r T u l e ja Praw a jednostki do ochrony przed w ykluczeniem a konstytucyjne zadania p a ń s tw a ........................................................................................................................................................ 147 Z d z is ł a w K ę d z ia Pojęcie m niejszości narodow ych a ich o c h ro n a ...................................................................... 163 M ie c z y s ł a w a Z d a n o w ic z O chrona uchodźców przed w ykluczeniem sp o łe cz n y m .................................................... 183 R o m a n W ie r u s z e w s k i Zasady Y ogyakarty zasady dotyczące stosow ania m iędzynarodow ego praw a praw człow ieka w stosunku do orientacji seksualnej oraz tożsam ości p łc io w e j.... 199 6 Spis treści DYREKTYWY DLA POLSKIEJ POLITYKI ZAGRANICZNEJ WYNIKAJĄCE Z KONSTYTUCYJNEJ ZASADY OCHRONY PRAW JEDNOSTKI M a ł g o r z a t a M a s t e r n a k K u b ia k K onstytucyjna zasada ochrony praw jednostki a od p ow iedzialność państw a za praw a człow ieka w stosunkach m ięd zy n aro d o w y ch .......................................................... 223 P a t r y c ja G r z e b y k , R o m a n K u ź n ia r Praw a człow ieka i polska racja stanu .......................................................................................... 241 M ir o s ł a w W y r z y k o w s k i A w antura o L izbonę ............................................................................................................................. 257 J e r z y Z a ja d ł o Interw encja hum anitarna czy odpow iedzialność za ochronę? (Na przykładzie kryzysu w D arfurze) ............................................................................................................................. 271 K r z y s z t o f W o jt y c z e k Terytorialny zakres stosow ania konstytucyjnych gw arancji praw człow ieka ........ 287 MISCELLANEA W o jc ie c h S o k o l e w ic z Uw agi do w ybranych zagadnień praw je d n o stk i...................................................................